Kan flyktningkrisen løses? – et intervju med Khalid Koser

­

CK: Verden akkurat nå er definitivt preget av kriser: koronakrisen, selvfølgelig, dessuten befinner demokratiet seg i krise i flere land, og i tillegg, hengende over oss alle, har vi klimakrisen. På toppen av dette: flyktningkrisen. I dag er omtrent 80 millioner mennesker, inkludert såkalte internt fordrevne, på flukt rundt omkring i verden. Du har tidligere uttalt at dersom vi ikke makter å løse flyktningkrisen, kan vi bare glemme å løse de andre krisene. Hva mener du med det?

KK: Som britisk borger kan jeg legge brexit til listen din over alle krisene. Men for å besvare spørsmålet: Jeg synes vi bør skille mellom flyktninger og internt fordrevne. Internt fordrevne er i all hovedsak borgere av landene der de fortsatt befinner seg, og derfor så helt åpenbart disse statenes ansvar. I kontrast til dette har flyktninger måttet rømme hjemlandet sitt fordi staten ikke lenger er i stand til å beskytte dem eller ivareta de grunnleggende rettighetene og behovene deres. Derfor er flyktninger fullstendig avhengige av det internasjonale samfunnet. Og det er omtrent 25 millioner flyktninger i verden i dag. Jeg sier dette fordi jeg vil hevde at å løse en krise som rammer «bare» 25 millioner mennesker, ikke burde være en uoverstigelig oppgave for verdenssamfunnet. En egen organisasjon ledet av FN er viet denne oppgaven, det juridiske og normative rammeverket er solid, engasjementet for flyktninger er økende i privat sektor, og i det store og hele sympatiserer media og folk flest med flyktningsaken. Det samme kan ikke sies om demokrati- og klimakrisen. For meg er det åpenbart at dersom vi, til tross for alt som ligger til rette for at vi bør kunne løse flyktningkrisen, likevel ikke klarer det, ja, da er det fullstendig utenfor vår rekkevidde å løse de andre krisene. Men om verdenssamfunnet kunne ha fått en ende på i det minste denne ene krisen, ville det ha ført til betydelig optimisme. I så måte ville en løsning på flyktningkrisen også fått en symbolsk funksjon, og tjent et enda høyere formål.

CK: I fjor holdt du et foredrag kalt «Hvordan flyktningkrisen kan løses». Det er noe forfriskende over den tittelen, bare ordene i seg selv injiserer en viss optimisme i flyktningedebatten. For det er vel ikke helt urimelig å si at flyktningkrisen – og da tenker jeg ikke bare på den såkalte europeiske flyktningkrisen som har dominert mediene på kontinentet siden 2015, men også på situasjonen for flyktninger over hele verden – ofte betraktes som noe permanent, noe som ikke kan løses. Antallet flyktninger er rekordhøyt, og det stiger. Og likevel ser du altså ut til å mene at situasjonen kan gjøres noe med. I foredraget ditt foreslo du en rekke ulike løsninger. La oss ta dem for oss, en etter en, og begynne i fugleperspektiv: Du har ved flere anledninger slått fast at hele det internasjonale flyktningsystemet, hele apparatet med mottak i leirer og så videre, må reformeres. Hvilke hovedbestanddeler i systemet er det du mener bør reformeres?

KK: Takk, og ja, jeg tror det er viktig å være optimistisk. Det er alltid så lett å kritisere, men atskillig vanskeligere å foreslå bedre, alternative løsninger – det tror jeg gjelder i flyktningspørsmålet også. Det er viktig å forstå at dagens flyktningsystem ble utviklet og etablert i etterkrigstidens Europa, og at det er preget av denne spesifikke historiske og geografiske konteksten. Definisjonen på flyktninger i konvensjonen fra 1951 dekker mennesker som måtte forlate hjemmene sine fordi de ble forfulgt av nazistene, eller på grunn av andre særskilte omstendigheter under annen verdenskrig. Opprinnelig hadde konvensjonen til og med en tidsbegrensning som innebar at bare mennesker som var blitt tvangsforflyttet før 1951, ble definert som flyktninger. Selvsagt har denne tidsbegrensningen blitt opphevet, men ellers består den opprinnelige ordlyden i det store og hele. Vi benytter altså fortsatt en definisjon som ble utarbeidet for sytti år siden, for å dekke en spesifikk gruppe mennesker under spesifikke omstendigheter i dag. Det holder ikke. For eksempel har et økende antall mennesker i dag måttet forlate hjemstedet sitt på grunn av klimaendringer, og flere skal det bli i fremtiden. Men klima er ikke anerkjent i konvensjonen fra 1951 som en årsak til flukt. I 2011 sto Norge og Sveits bak det såkalte Nansen-initiativet, som nettopp har som mål at de som flykter som en konsekvens av naturkatastrofer, skal likebehandles med andre flyktninger. Det er også mange som mener at konvensjonen burde ta mer hensyn til dem som må flykte på grunn av sin seksuelle legning, eller at den burde inkludere internt fordrevne flyktninger, eller generelt utvide flyktningers rettigheter. Men det er her realpolitikken kommer inn. Frykten er at hvis konvensjonen blir gjenstand for reforhandling i tråd med tidens krav, vil mange stater tvert imot forsøke å begrense den – i stedet for å endre den til å bli mer inkluderende.

CK: En hjørnestein i det internasjonale flyktningsystemet er selvsagt FNs høykommissariat for flyktninger, som også så dagens lys helt i begynnelsen av 1950-tallet. I hvilken grad mener du høykommissariatet, som har som mandat å lede den internasjonale hjelpen til flyktninger «fram til flyktningeproblematikken er løst», bør forandre sin måte å arbeide på i tråd med utfordringene verdenssamfunnet nå står overfor? Bør kommissariatet reorganiseres, eller er det rett og slett nødvendig å etablere andre institusjoner som gradvis kan supplere eller erstatte det?

KK: FNs høykommissariat er bundet av konvensjonen fra 1951. Igjen er det lett å kritisere og undre seg over hvordan en organisasjon med et årlig budsjett på nærmere 10 milliarder dollar tilsynelatende er ute av stand til å snu den negative utviklingen med at antallet flyktninger øker over hele verden. Jeg tror én årsak er at høykommissariatet altfor ofte befinner seg i krisemodus. Det gjør en veldig god jobb med å beskytte flyktninger, og generelt når det kommer til humanitær innsats. Når det gjelder kommissariatets arbeid med å finne løsninger på flyktningkrisen, og ikke minst med å gå til roten av problemet, er det mindre bredspektret. Men vi må heller ikke glemme, på et politisk nivå, at FNs høykommissariat, i likhet med hele FN-systemet, eies av medlemsstatene. Derfor er dets handlingsrom svært begrenset. For eksempel kan ikke høykommissæren åpent kritisere Syria, av frykt for å forverre relasjonen til Russland, og så videre. Det er dem som foreslår at akkurat slik definisjonen av hvem som kan kalle seg flyktning, ikke lenger er gyldig, så må det samme kunne sies om en institusjon som primært konsentrerer seg om selve flyktningene. Man kunne kanskje sett for seg en ny organisasjon innenfor FN-systemet med ansvar for all folkeforflytning – innvandrere, flyktninger, internt fordrevne, ofre for menneskehandel og andre. I teorien gir det mening, men i praksis er det nok få som ivrer etter å opprette enda en slik institusjon, og mostanden fra de eksisterende FN-kontorene som hver for seg arbeider med disse ulike menneskegruppene, ville nok vært svært sterk. Min magefølelse er at mange nasjonalstater kommer til å fortsette med å fravike internasjonale standarder og forpliktelser, og heller definere sin egen flyktningpolitikk. Det kan være positivt også – som når Norge gir klimaflyktninger visse rettigheter, selv om disse menneskene formelt sett ikke har flyktningstatus. Eller det kan være negativt, slik vi så det i for eksempel Tampa-saken i 2001, da Australia nektet å ta imot flyktninger som det norske skipet MS «Tampa» hadde plukket opp i internasjonalt farvann.

CK: En annen hovedkomponent i det internasjonale flyktningsystemet, er flyktningleiren. Du har tidligere påpekt en rekke grunner til at leirene rett og slett ikke fungerer tilfredsstillende, og det er vanskelig å være uenig med deg: forferdelige helseforhold, både fysisk og psykisk, voldtekter, kriminalitet, med mer. Du har konkludert med at flyktningleiren som konsept er noe vi burde oppheve eller forlate. Spørsmålet blir i så fall: Hva skal erstatte den? Du har nevnt muligheten av å forsøke å behandle flyktninger mer på linje med innvandrere, ved å integrere og sysselsette dem uten en så omstendelig saksbehandling, eller ved å involvere det private næringslivet i mye større grad enn hva tilfellet er i dag. Du har også foreslått at man kan betale regjeringer for at de skal integrere flyktninger, eller enda mer radikalt: At man kanskje burde vurdere å stoppe å hjelpe flyktninger etter en viss tid, for å unngå at de blir avhengige av et system som det er meningen at de skal klare seg uten. Jeg forstår hvordan du tenker: Vi må tenke kreativt og alternativt for å løse flyktningkrisen. Men tror du at det du foreslår er realistisk og kan fungere?

KK: Det som er et faktum, er at problemene med leirene bare øker, fordi så mange flyktninger bor der altfor lenge. Intensjonen med flyktningleirene var aldri at de skulle tilby noe annet enn en midlertidig løsning, ikke at de skulle oppbevare millioner av mennesker i 30 eller 40 år, slik tilfellet er i dag med afghanske eller palestinske flyktninger. Vi snakker om mennesker som lever som om de oppbevares på et lager. Mange har tatt til orde for at disse menneskene, i stedet for å holdes innesperret i leirer, burde hjelpes til å få innpass i det lokale arbeidsmarkedet, slå seg ned i byer, få tilgang til landjord, og så videre. Men de fleste vertsnasjonene er skeptiske til dette fordi antallet flyktninger er for høyt, fordi flyktningene konkurrer med lokalbefolkningen om arbeidsplasser, og fordi å slippe dem ut av leirene kan gjøre det vanskeligere å få dem til å returnere til hjemlandet sitt når de er i stand til det.

Å løse en krise som rammer 25 millioner mennesker, burde ikke være en uoverstigelig oppgave for verdenssamfunnet.

At så mange mennesker over så lang tid befinner seg i leirer, er et symptom på at det for øyeblikket ikke finnes noen tilfredsstillende løsninger på flyktningkrisen. FNs høykommissariat har fremmet tre løsninger. Den første er frivillig repatriering til hjemlandet. Men selv i dag nøler afghanere med å dra tilbake til Afghanistan, og jeg ser ikke for meg at syriske flyktninger vil være i stand til å returnere til Syria i nærmeste fremtid. Den andre er lokal integrering, som innebærer at flyktningene blir borgere av landet som har tatt dem imot. De fleste landene i det globale sør – der det store flertallet av flyktninger er stuet sammen, nøler med å innvilge statsborgerskap. Den tredje, varige løsningen er at flyktninger overføres fra en leir i utlandet til et tredje land. Tradisjonelt er det USA som har tatt imot flest flyktninger på denne måten, men president Trump satte en stopper for dette. Andre viktige land i denne sammenheng er Australia og Canada. Norge utgjør et unntak i Europa fordi dere har en kvote for overføringsflyktninger. Men selv på sitt høyeste har det totale antallet overføringsflyktninger aldri oversteget 250 000 mennesker per år. Ett mulig tiltak er å forsøke å gi disse tre eksisterende løsningene økt kraft. Kanskje flere flyktninger ville dratt hjem hvis de ble tilbudt en mulighet til å vende tilbake til vertsnasjonen hvis de ikke klarer å skape et nytt liv i hjemlandet. Kunne det internasjonale samfunnet oppmuntret flere land til å bosette flyktninger permanent, ved for eksempel å knytte nødhjelp, handel og integrering tettere sammen? Hvis den eksepsjonelle bosettingen av en million syrere i Tyskland viser seg å være fordelaktig for økonomien og samfunnet som helhet, vil kanskje andre rike land utvide sine bosettingsprogrammer.

CK: Kunne en ny omfordeling av utgifter og såkalte byrder – hvis det går an å bruke et slikt ord om mennesker på flukt – også vært en måte å forsøke å løse flyktningkrisen på? Hvis vi ser nærmere på hvilke land som faktisk drar lasset i flyktningpolitikken, finner vi at de rikeste landene i verden – med unntak av Tyskland – ikke er på listen over de ti fremste bidragsyterne. Og vi kan legge til at flere av de samme i-landene tidligere var imperialistiske stater hvis kolonialiseringspolitikk på ulike vis skapte strukturelle problemer som de nåværende u-landene fortsatt sliter med, og som til dels har ført til flyktningkrisen. Hvordan kan vi overbevise de rikeste landene om å brette opp ermene og vise enda større vilje til å endre dagens situasjon?

KK: Spørsmålet om omfordeling eller «byrdefordeling» – men hvordan kom vi dit at vi beskriver mennesker som trenger beskyttelse og hjelp som en byrde? – dukker som regel opp i en europeisk kontekst, der de relativt sett fattigere landene i sør og øst er bekymret for at de må ta imot flertallet av flyktningene som ankommer kontinentet. Men til dags dato har ingen klart å bli enige om en formel for å utjevne utgifter og byrder i flyktningpolitikken. Hvis man omfordelte antallet flyktninger i forhold til for eksempel vertslandenes befolkningstall, måtte Tyskland og Storbritannia ha tatt imot enda flere, og Norge ville ha tatt imot få. Hvis man derimot tok utgangspunkt i nasjonal formue, ville Norge ha måttet ta imot langt flere. Norge ville kanskje takket ja til den første måten å beregne antallet flyktninger på, men nei til den andre. Ingen stat vil støtte et regnestykke som gjør at den blir nødt til å ta imot flere flyktninger enn den gjør for øyeblikket. Hvis vi så utvider bildet og betrakter hele verden under ett, har du rett når du understreker at det overveldende flertallet av verdens flyktninger befinner seg i det globale sør. Overføring av flyktninger fra land i den tredje verden – for eksempel fra leirer i Kenya til Oslo eller Ottawa – må kunne kalles en global omfordelingsmekanisme, men igjen er antallene veldig små. Her og nå kan jeg ikke komme på at et eneste av de rikeste landene har sagt seg villig til å bosette et vesentlig høyere antall flyktninger for å dele på byrden. I stedet betaler de seg i praksis ut av problemet, eller ansvaret sitt, ved å finansiere FNs høykommissariat for flyktninger, og ved å bidra med humanitær hjelp og utviklingshjelp til andre land som tar imot flyktninger. Under alt dette er det noen vanskelige etiske dilemmaer vi må ta stilling til: Hvor mye er staten din villig til å betale for å forhindre at flere flyktninger kommer? Hva er prislappen på en flyktning? Samtidig er jeg ikke helt overbevist om ditt poeng om at de rikeste landene bærer et særskilt ansvar på grunn av sin fortid som kolonimakter. Jeg tror det vi risikerer med å tenke slik, er å overse eller til og med unnskylde blodsutgytelsene til visse statsledere i det globale sør. Franskmennene koloniserte Syria, men det er president Assad som har gått til krig mot det syriske folket.

Ingen stat vil støtte et regnestykke som gjør at den blir nødt til å ta imot flere flyktninger enn den gjør for øyeblikket.

CK: Men flyktningspørsmålet handler også om solidaritet. Når folk blir spurt, i for eksempel spørreundersøkelser, om vi skal hjelpe flyktninger, pleier svaret til de aller fleste å være et klart ja. Hvis det derimot er sannsynlig at hjelpen innebærer en svekkelse av velferdsstaten, vil nok flere være mer tilbakeholdne. De siste årene har vi sett hvordan en gryende populisme i Europa har skapt en ny form for dynamikk, der selv liberale eller sentrumsorienterte politiske partier tydeligvis føler at de må ta i bruk en tøffere retorikk for å appellere til velgerne. Flyktninger er ikke et forferdelig populært tema i valgtider. Hvordan kan dette mønsteret brytes?

KK: Jeg tror problemet er at folk og medier ikke lenger er i stand til å skille flyktninger fra innvandrere. De fleste mennesker synes nok fortsatt at flyktninger fortjener hjelp og beskyttelse. Men flyktninger og innvandrere ankommer av og til samtidig, i de samme båtene, fra de samme landene. Da er det lett å anta at alle har til hensikt å utnytte velferdsstaten eller å jobbe illegalt. Løsningen på sikt er å håndtere dette slik at færre irregulære innvandrere kommer til Europa. På kort sikt er det viktig å understreke at flyktninger er en særskilt kategori mennesker som trenger vår støtte, men uten å stigmatisere innvandrere som har kommet helt lovlig og blitt lovlydige borgere.

At så mange mennesker over så lang tid befinner seg i leirer, er et symptom på at det for øyeblikket ikke finnes noen tilfredsstillende løsninger på flyktningkrisen.

CK: Din tilnærming til flyktningkrisen er nokså pragmatisk. Men flyktningspørsmålet er også et filosofisk spørsmål. Ett argument går slik: Nasjonalstatens grenser, som både inkluderer og ekskluderer mennesker, er konstruerte. De er resultater av kriger og menneskers appetitt på landjord og eiendom – de er ikke naturlige grenser. Nå kommer ikke nasjonalstaten og dens grenser til å forsvinne med det første. Og likevel: Trenger vi å tenke nytt også om den?

KK: Som du selv sier, er jeg en pragmatiker. Ikke få har spådd nasjonalstatens død i globaliseringens tidsalder. Jeg er blant dem som tror at nasjonalstaten kommer til å forbli den viktigste enheten i organiseringen av internasjonal politikk i dette århundret. La meg forsøke å trekke en linje herfra til vårt tema, flyktningpolitikk. Som kjent ble mange av dagens grenser i Afrika påtvunget kontinentets innbyggere av kolonimaktene. Dette har hatt to implikasjoner for flyktninger. For det første betydde det at ulike etniske grupper og stammesamfunn som tidligere hadde eksistert mer eller mindre uavhengig av hverandre, nå ble forent i en nasjon, noe som igjen førte til spenninger og av og til voldelige konflikter. Men samtidig betydde det ofte at idet flyktningene krysset en landegrense, oppdaget de at de fortsatt befant seg blant «sine egne», altså mennesker fra den samme etniske gruppen som grensene på kunstig vis hadde splittet. I det minste på 1960- og 70-tallet var dette en av grunnene til at flyktninger i det store og hele ble ønsket velkomne og fikk lov til å slå seg ned over nesten hele det afrikanske kontinentet. Slik er det ikke lenger. I dag har mange afrikanere tettere bånd til nasjonen enn til sin etniske gruppe. Og flyktninger er ikke på langt nær så velkomne i Afrika som de en gang var.

CK: I sitt nokså berømte essay «Beyond Human Rights» hevder den italienske filosofen Giorgio Agamben at mens alle mennesker er født og erklært like med hensyn til verdighet og rettigheter, så er flyktninger i praksis frarøvet denne likheten, og verdigheten, i det øyeblikket de forsøker å bli borgere av et annet land. Dermed, konkluderer han, er det å være menneske og å være borger to forskjellige ting. Agamben sammenlikner flyktningen med homo sacer, et utstøtt og marginalisert individ som man i romertiden kunne ta livet av uten at det ble kalt mord i juridisk forstand. Hva mener du? Finnes det, i måten vi behandler flyktninger på, et element av dobbeltmoral?

KK: Dette gir meg en god mulighet til å vende tilbake til spørsmålet om internt fordrevne flyktninger. Til forskjell fra alminnelige flyktninger har ikke internt fordrevne krysset noen internasjonal grense, og er derfor fortsatt borgere i eget land. Men noe av den vanligste kritikken mot hvordan internt fordrevne behandles, er at de likevel strippes for fundamentale rettigheter og dermed gjøres til annenrangs borgere. Til sammenlikning blir ikke flyktninger borgere av landene de har flyktet til – selv om de kan bli det etter en god stund. De har flyktet fra et land der staten ikke lenger kan garantere for eller beskytte dem, båndet mellom stat og borger er blitt revet over. Målet må være å gjenopprette båndet mellom stat og borger idet flyktningene ankommer et nytt land. Til syvende og sist er det dette alle løsningsforslag bør sikte mot.

Problemet er at folk og medier ikke lenger er i stand til å skille flyktninger fra innvandrere

CK: Når vi snakker om flyktningkrisen i vår tid, er det ett tema vi ikke kan komme utenom, og det er klima. Du har sammenliknet det å skulle håndtere disse to krisene samtidig med å balansere to krystallkuler oppå hverandre. Ingen vet nøyaktig hvordan klimakrisen vil påvirke flyktningsituasjonen. Det finnes scenarioer som går ut på at horder av flyktninger vil komme til å forlate sivilisasjonens arnesteder i Midtøsten, dersom temperaturen øker og elvene tørker ut, og banke på portene til Europa. Tror du slike estimater er korrekte, og er Europa tilstrekkelig forberedt?

KK: Som du antyder, er heller ikke vitenskapen helt presis. Ingen vet med sikkerhet hvor raskt vi virkelig vil merke klimaendringene, selv om nesten alle fornuftige mennesker er enige om at de finner sted. Dessuten er det uklart hvordan disse endringene vil påvirke flyktningsituasjonen. Grovt sett finnes det to scenarioer. Det ene handler om klimahendelser som kommer gradvis og snikende, som for eksempel ørkenspredning og at havnivået stiger. Slike endringer trenger ikke nødvendigvis å føre til økte flyktningstrømmer. Vi kan dyrke avlinger som er motstandsdyktige mot tørke, og vi kan bygge diker og andre barrierer mot havet. Det andre scenarioet handler om raske endringer, som for eksempel flom i stor skala. Slike hendelser vil nok føre til at folk må legge ut på flukt, fordi man ikke vil få tid til å områ seg. Men i det øyeblikket en flomperiode er over, vil det kunne bli mulig for flyktningene å vende tilbake til området der de bodde. Det som er enda mer komplekst, er hvordan klimaendringer vil forverre andre årsaker til flukt, for eksempel konflikt. Hvis klimaendringer gjør at det blir knappere med tilgang på visse ressurser, for eksempel dyrkbar jord, er det sannsynlig at det vil oppstå konflikter og konkurranse om de gjenværende områdene. Det meste av forskningen jeg har sett på, konkluderer med at antallet mennesker som må flykte som følge av klimaendringer, kommer til å øke dramatisk de neste 20–30 årene. Og for å gjenta meg selv, kommer ingen av disse menneskene til å bli anerkjent som flyktninger hvis vi fortsetter å holde oss til dagens regelverk. Tilsvarende er de fleste eksperter enige om at denne typen flukt vil finne sted innenfor et land og ikke fra ett land til et annet – og at når det skjer, vil flyktningene forflytte seg innen samme region – for eksempel fra Bangladesh til India, eller mellom nabostater i Sahel. Du har rett i at det finnes spådommer om at klimaendringer vil resultere i masseflukt til Europa, men jeg tror ikke de er korrekte. Konsekvensene av klimaendringer vil først og fremst ramme de fattigste landene, som allerede huser cirka 85 prosent av verdens flyktninger.

CK: I hvilken grad betrakter du dagens flyktningkrise som en indikator på retningen verden generelt beveger seg i?

KK: Jeg tror det er viktig alltid å ha klart for seg at innvandring og flukt er to forskjellige ting. Innvandrere kommer stort sett frivillig for å søke arbeid. Det er på mange måter beundringsverdig at de gjør det, samtidig som jeg har forståelse for hvorfor mange mennesker uroer seg for innvandringen. Flyktninger, derimot, er mennesker som forlater hjemmene sine mot sin egen vilje, og fordi de ikke har noe annet valg. For første gang i min karriere er jeg redd for at politikere, visse medier og deler av offentligheten snur ryggen til ikke bare innvandrere, men også flyktninger. Jeg synes dette er deprimerende. Å hjelpe medmennesker i nød er et viktig prinsipp i alle de store religionene, og en kjerneverdi for menneskeheten. Gir vi opp flyktningene, gir vi også opp noe fundamentalt i oss selv.