Fokus på Midtøsten, Nord-Afrika og Sahel

I – Prolog

Det finnes to historier man kan fortelle om verden i dag. Den ene historien handler om økt levealder og mindre ekstrem fattigdom, færre kriger og konflikter, og stadig flere som får tilgang til utdanning, rent drikkevann, og helsetjenester. Den andre historien er dystrere: komplekse konflikter, økende ulikhet, svekket tiltro til internasjonale og demokratiske institusjoner, mindre globalt samarbeid, økt nasjonalisme, og den største flyktningkrisen siden andre verdenskrig.

Det er særlig én region som skiller seg ut i den dystre historiefortellingen: Midtøsten, Nord-Afrika og Sahel. Det er et område preget av voldsomme konflikter, svakt utviklet demokrati, mennesker på flukt og elendig styresett i mange land. Det finnes ikke en endelig definisjon av hvilke land som er en del av regionen.Vi velger å se den som området som strekker seg fra Mauritania på Afrikas vestkyst til Somalia på Afrikas Horn i øst, som omfatter alle de nordligste afrikanske statene og videre østover mot Midtøsten, over den arabiske halvøyen og fram til Afghanistan.Vi velger i denne artikkelen, for enkelthetens skyld, å referere til regionen som helhet som MENAS^{En variant av det engelske akronymet MENA (Middle East and North Africa), som også innbefatter Sahel-beltet.}.

Før ble begrepet «Midtøsten» brukt om Israel–Palestina-konflikten i norsk utenrikspolitisk sammenheng. Så kom den arabiske våren, etterfulgt av den arabiske høsten. Nå er det heller sjelden at muren, blokaden og bosetningene når opp på dagsordenen. Nå er det Syria, Irak, IS, flyktningkrisen, yezidiene, Libanon og Jordan, Egypt og Sisi, Libya, kurdere og YPG, Tyrkia og Erdogan, Boko Haram og AQIM.

Uavhengig av regjering, har norsk politikk overfor MENAS-regionen i stor grad vært hendelsesstyrt. Vi har agert når det har blusset opp konflikter i Palestina, i Syria, i Libya, i Sør-Sudan. Men aldri har det eksistert en sammenhengende strategi som målrettet jobber for å bidra til fred og demokrati i regionen som helhet, selv når det ikke brenner. Og selv om enhver regjering på hver sin måte har bevilget store summer til enkeltland i Midtøsten, er det vært lite fokus rettet mot Nord-Afrika og Sahel.

Hvordan skal vi klare å se de ulike konfliktene og områdene i sammenheng? Hva er Norges svar på utfordringene som preger regionen – hvor er strategien? Kanskje må vi må begynne enda lenger tilbake – hvorfor skal vi se regionen i sammenheng? Trenger vi en sammenhengende strategi for Midtøsten, Nord-Afrika og Sahel?

Vi mener ja. Og vi vil argumentere for at denne regionen bør være den geografiske hovedprioriteringen i en langsiktig, norsk utenrikspolitikk.Vår hovedinnsats må rettes mot ustabile land der konflikt, ulikhet, migrasjon og flukt får store nasjonale, regionale og globale konsekvenser. Dette gjelder i aller høyeste grad for MENAS. Vi har en felles interesse av at Europas nabolag er så fredelig, demokratisk og stabilt som mulig. Samtidig er viktige verdier som demokrati, ytringsfrihet og likestilling aller svakest utviklet i denne regionen. Vi vil i denne artikkelen skissere en ramme for en helhetlig utenrikspolitisk strategi, som forhåpentligvis, gitt tid, ressurser og kunnskap, vil være et bidrag for å skape fred og demokrati i en av verdens mest ustabile geografiske regioner.

Hvordan skal vi klare å se de ulike konfliktene og områdene i sammenheng? Hva er Norges svar på utfordringene som preger regionen – hvor er strategien?

II – Hvorfor?

DYSTRE UTFORDRINGER

Ikke i noen annen region i verden er internasjonal fred og sikkerhet truet som i denne. Ingen stor region på global basis har svakere demokratier, høyere konfliktnivå og dårligere vilkår for menneskerettigheter og likestilling. Felles for regionen som helhet er svake eller sårbare stater^{Det amerikanske forskningsinstituttet Fund For Peace presenterer hvert år en såkalt sårbarhetsindeks over verdens stater. Indeksen for 2016, som viser at MENAS-regionen er den klart mest sårbare i verden i dag, er basert på tolv ulike indikatorer: befolkningspress, flyktninger og internt fordrevne, strid mellom grupper, hjerneflukt/utvandring av humankapital og viktig kompetanse, ubalansert økonomisk vekst og fordeling, økonomiske nedgangstider og fattigdom, legitimitet til statens og de styrende/korrupsjon, tilgjengeligheten av offentlige tjenester, menneskerettigheter og rettsstatsprinsipper, statens monopol på tvangsmakt, samstemte eller fragmenterte eliter (valgfusk),og innblanding fra utlandet / internasjonale operasjoner eller sanksjoner.}, sviktende demokratiske institusjoner, stor ulikhet og utstrakt fattigdom, manglende rettssikkerhet for kvinner og minoriteter, manglende framtidsutsikter for ungdom og sårbarhet overfor klimaendringer.

De svake statsinstitusjonene har åpnet rommet for ulike terrororganisasjoner og kriminelle nettverk av menneskeog våpensmuglere. Konflikt har drevet titalls millioner mennesker på flukt. Manglende utsikter til jobb og utdanning driver ytterligere millioner til å flytte på seg, i jakten på en stabil framtid, eller inn i armene på ekstreme grupperinger. Begrensede ressurser, lav økonomisk vekst og høy arbeidsløshet er grunnleggende utfordringer. Kartet over indikerer hvilken særstilling denne regionen er i når det gjelder konfliktnivå.^{Kartet er gjengitt med tillatelse fra NUPI.}

VERDIBASERT INTERESSEPOLITIKK

Men bare fordi en region opplever alvorlige strukturelle utfordringer, er ikke det i seg selv et argument for at Norge skal prioritere regionen i sin utenriks- og utviklingspolitikk. Utenrikspolitikk vil alltid ha et element av egeninteresse.Tradisjonelt kan utenrikspolitikken deles inn i den «harde» utenrikspolitikken som handler om militær og økonomisk makt, hvis fremste mål er å bevare Norges sikkerhet og selvstendighet, og den «myke» som dreier seg om utviklingspolitikk, fattigdomsbekjempelse og å fremme internasjonale menneskerettigheter. Det vi nå ser, er at skillet mellom «hard» og «myk» utenrikspolitikk viskes ut og mister sin mening. Hendelser i områder langt utenfor vår tradisjonelle interessesfære påvirker, og kan være en trussel, mot Norges sikkerhet og selvstendighet. Med ordene til NUPI-forsker Morten Bøås er sårbare stater en av de største truslene verdenssamfunnet står overfor.^{Morten Bøås: «Sårbare stater – noe å bry seg om?». NUPI, 23.05.2016. (www.nupi.no/Publikasjoner/ Innsikt-og-kommentar/Hvor-hender-det/HHD-2016/Saarbare-stater-noe-aa-bry-seg-om).}

Antallet voldelige konflikter er ikke nødvendigvis flere i dag enn før i historien, men de vi står overfor – som i Sahel og i Irak og Syria – er ekstremt kompliserte og med utsikter til å bli svært langvarige. I en stadig tettere sammenvevd verden, er dette konflikter som får direkte konsekvenser på tvers av landegrenser og for vårt norske samfunn. Krig og statskollaps i Midtøsten, Nord-Afrika og i Sahel-beltet har ført til store migrasjonsstrømmer til Europa og sterkere fotfeste for terrororganisasjoner. Den verdibaserte utenrikspolitikken og arbeid for å fremme menneskerettigheter og fred og forsoning i land utenfor vår umiddelbare geografiske interessesfære blir dermed et avgjørende element for å sikre norske interesser. Derfor representerer denne regionen en unik sammensmelting av norske verdier og interesser i utenrikspolitikken.

I tillegg vil vi holde fast ved at den verdibaserte utenrikspolitikken er et mål i seg selv. Som medmennesker og innbyggere i et av verdens rikeste og mest fredelige land har vi også en verdibasert plikt til å bidra til bekjempelse av fattigdom, ulikhet og væpnet konflikt.

EN ÆRA GÅR MOT SLUTTEN

Det er en rekke forhold som tilsier at Norge og Europa vil måtte ta mer ansvar for egen sikkerhet og for stabiliteten i Europas nabolag. De siste 70 årene etter andre verdenskrig har vært en æra der USA har vært verdens udiskutable sentrum, på godt og vondt. Den æraen er på hell.Vi lever nå under en stadig mer multipolar verdensorden der sentraene for politisk, økonomisk, militær og kulturell makt blir stadig flere. Det gjør internasjonal politikk til et enda mer komplisert spill, politisk, sosialt, økonomisk og militært.

Verdens økonomiske vekstsentre befinner seg i økende grad i Asia, og USA vender sakte, men sikkert ansiktet mot øst. Europa blir mindre viktig for USA, både økonomisk og militært. USAs økende energiuavhengighet og minskende behov for olje fra autoritære regimer i Midtøsten vil redusere insentivene for amerikansk innblanding i regionen. I tillegg representerer Donald Trump, innehaver av verdens (fortsatt) mektigste presidentverv, en strømning som ytrer motstand mot at USA skal opptre som «verdenspoliti». Den isolasjonistiske åren i det amerikanske folket var særlig sterk fram til 1950-tallet, og synes nå å ha fått et oppsving. På lik linje med Vladimir Putin i Russland og Xi Jinping i Kina, har Trump vist seg som en sterk tilhenger av ikke-innblanding i andre staters interne anliggender. Spørsmålet vi må stille oss, er hvem som skal fylle gapet når USA ikke lenger er, eller ønsker å være, verdens eneste dominerende supermakt. Det er langt fra sikkert at alternativene er å foretrekke.

VI HAR NOE Å BIDRA MED

Det er i Norges og Europas interesse å bidra sterkere til en stabil og positiv utvikling i regionen, og Norge har særlig gode forutsetninger for det. Vi snakker om en region der Norge har en særlig kompetanse på viktige områder, og vi har tette bånd til enkelte viktige land. Som et land uten en kolonial fortid i regionen, med færre økonomiske eller strategiske interesser enn andre stormakter, og med en samfunnsmodell preget av høy tillit, har Norge et potensial for å spille en rolle som brobygger i konflikter. Norge har over tid bygget seg opp en kompetanse på freds- og forsoningsarbeid gjennom vår tilrettelegging av ulike fredsprosesser, og vi er respektert internasjonalt som fredsaktør.

III – Hvordan?

NOEN GRUNNLEGGENDE PREMISSER

For at en slik hovedsatsing på fred og demokrati i Midtøsten, Nord-Afrika og Sahel skal bli vellykket, ligger det en rekke premisser til grunn som må oppfylles.

Langsiktighet. Det vil mest sannsynlig ta flere tiår med målrettet og koordinert arbeid for at Norge skal kunne bidra positivt til samfunnsutviklingen i regionen. Det krever langsiktig politisk og økonomisk forpliktelse.

Identifisere og fokusere på det som allerede fungerer. Vi må klare å identifisere de institusjonene, mekanismene, gruppene eller enkeltpersonene som fungerer i dag, i den forstand at de bidrar til konflikthåndtering, fordeling av ressurser, og til å fremme grunnleggende rettigheter. Det blir et spørsmål om hvem vi skal samarbeide med.

Kunnskap om lokale forhold og tilpasningsvilje. Strategien må ta høyde for de store forskjellene mellom og innad i landene i den geografiske regionen som utgjør Sahel, Nord-Afrika og Midtøsten. Den kompetansen må det investeres i.

Både konsekvente og pragmatiske. Norge skal over tid kunne være gjenkjennelig i vårt arbeid for å fremme menneskerettigheter i hele regionen. Et selektivt forhold til menneskerettighetene, basert på geopolitiske hensyn, vil potensielt være skadelig for Norges autoritet som uavhengig fredsmeklende aktør og menneskerettighetsforkjemper.

Økt risikovilje. I land der staten er svak eller ikke-fungerende, har ulike væpnede grupper ofte mer innflytelse over folks hverdagsliv enn staten. Norske og internasjonale prosjekter vil dermed måtte «konkurrere» med væpnede grupperinger, ofte religiøse fundamentalister, for å fremstå som relevante for lokalbefolkningen. Det innebærer at norske statsansatte, diplomater og humanitære hjelpearbeidere må være til stede og synlige i befolkningen, noe som vil øke risikoen for at nordmenn, både statsansatte og ansatte i ulike organisasjoner, blir satt i farlige situasjoner.

Internasjonal koordinering. Norsk innsats alene vil ikke ha en betydelig påvirkning. Internasjonale aktører må være synlige og relevante for lokalbefolkningen. Og vi må vite at størst ikke alltid er best. Lokale aktører på bakken må inkluderes, synliggjøres og ansvarliggjøres.

Fra penger til bygging av institusjoner og kompetanse. Det er en kjensgjerning at tilgang til penger har blitt lettere for utviklingsland, for eksempel gjennom billige lån fra Kina som gis uten krav til tungvinte politiske reformer. Derfor dreier ikke utviklingspolitikken seg kun om å øke det kvantitative bistandsbudsjettet. Blant landene i Midtøsten, Nord-Afrika og Sahel vil ikke en økning i pengemengden alene bidra til endring; det vil i enkelte tilfeller gjøre skade, ettersom det enten skorter på evne i samfunnet til å ta opp i seg store pengemengder, og/eller ved at penger forsvinner i et nepotistisk og korrupt statsapparat.

Norge har over tid bygget seg opp en kompetanse på fredsog forsoningsarbeid gjennom vår tilrettelegging av ulike fredsprosesser, og vi er respektert internasjonalt som fredsaktør.

UTVALGTE HOVEDFOKUSOMRÅDER

Med dette har vi lagt grunnlaget for hvilke premisser en slik strategi bør bygges på. Men hva må gjøres? Hvilke områder bør prioriteres? Vi har valgt å løfte fram seks hovedfokusområder for å bidra til å skape fred og demokrati i regionen.

Fred og forsoning. For å sikre langsiktig og vedvarende stabilitet i dagens konfliktfylte stater er Norges kompetanse på fredsog forsoningsarbeid vårt fremste våpen. Forsoning mellom sunnier og sjiaer og vern av minoriteters religionsfrihet framstår som den viktigste oppgaven for å hindre en totalkollaps av statsmaktene i Syria og Irak, og i tilsvarende konflikter i andre land i regionen. Aktiv inkludering av kvinner og ungdom må både være et overordnet mål og en gjennomgående metode.

Det er krevende å måle effektiviteten i fredsarbeid. Derimot kan man hevde at fredsprosesser er et mål i seg selv, uansett utfall. Det er en læringsprosess der partene ansvarliggjøres og der man blir tvunget til å ta stilling til ulike politiske alternativer til vold. Norges viktigste rolle i fred og forsoning er å identifisere de prosessene, aktørene og tiltakene som kan spille en rolle i overgangen fra konflikt til fred, for så å kunne respondere raskt med økonomisk og politisk støtte.

Inkluderende institusjoner. I sin bok Why Nations Fail hevder forfatterne Daron Acemoglu og James A. Robinson at det verken er klimatiske forhold, geografi, kultur, eller manglende kunnskap om riktige (politiske og økonomiske) tiltak hos landets ledere som fører til at noen land er fattige, men at det handler om institusjoner. Nærmere bestemt handler det om mangel på statsinstitusjoner med folkelig legitimitet som sikrer at folk kan tjene penger og beholde dem. Sterke institusjoner sørger for en positiv forsterkende spiral som bidrar til innovasjon, økonomisk utvikling, spredning av rikdom og stabilitet.Tilsvarende preges institusjoner i mislykkede stater av at de først og fremst er arenaer der den politiske eliten kan hente ut store rikdommer til seg og sine.5 Å bygge institusjoner som konsoliderer samfunnet, driver økonomisk utvikling og skaper stabilitet, er svært viktig, og en forutsetning for at norske utviklingspenger blir brukt fornuftig.

Kamp mot terror og ekstremisme. Det klare flertallet av dem som rammes av islamistisk terror, er selv muslimer bosatt i den arabiske verden. Den fundamentalistiske sunni-organisasjonen IS har som uttalt mål å spre sin ekstremistiske ideologi og statsform til hele Midtøsten og Nord-Afrika. Selv om det foregår en internasjonal koordinert militæraksjon mot IS, vil ikke en militær seier være tilstrekkelig for å bekjempe trusselen. IS representerer en idé, og med mindre det finner sted et oppgjør med ideen som IS representerer, vil det oppstå andre varianter av den samme ideologien etter IS’ eventuelle militære nederlag.

Midtøsten trenger ikke flere storstilte militære intervensjoner, men heller en storstilt sivil innsats for å bygge opp under sterke statsinstitusjoner, fagbevegelser, kvinnebevegelser, og levende sivilsamfunn. I tillegg til å frarøve IS territoriell kontroll er vi nødt til å forstå hva som gir IS oppslutning og makt. Kun hvis vi tar inn over oss årsakene til at ekstremistiske grupper kan vokse fram, og ikke bare begrenser oss til kortsiktige militære (del-) seire, vil vi kunne bidra til fred, stabilitet og demokrati i Midtøsten og Nord-Afrika.

Nødhjelp og utvikling. Flertallet av verdens fordrevne befinner seg i Midtøsten, Nord-Afrika og Sahel. Det krever en ekstraordinær innsats for umiddelbar humanitær hjelp og langsiktige økonomiske investeringer. Dagens flyktningkriser vil bli langvarige og er dermed ikke bare en humanitær utfordring, men også en utviklings- og sikkerhetsmessig utfordring. Det har blitt et sterkere behov for å tenke kortsiktig humanitær hjelp og langsiktig utvikling parallelt. Det vil kreve bedre analyser av årsaker og drivkrefter bak konflikter før humanitære tiltak iverksettes, ved å erkjenne de lokale utfordringene og mulighetene.

Ulike hjelpeprogram må bidra til mer enn umiddelbar humanitær hjelp og beskyttelse – de må også bidra til sosioøkonomisk utvikling. Målet bør være både å gi bedre beskyttelse til flyktninger der de oppholder seg, og bidra til utvikling i nærområdene. Det handler om å bygge på flyktningers egne ressurser og skape utdannings- og sysselsettingsmuligheter. Norge og andre europeiske stater bør utvikle investeringsplaner der selskaper går inn, investerer og skaper arbeidsplasser og handelsmuligheter i de landene som huser størstedelen av verdens flyktninger. EU har initiert lignende tiltak gjennom sine Regional Development and Protection Programs (RDPP).

Klimatilpasning. Utviklingsland er særlig sårbare overfor klimaendringer, og livsgrunnlaget til millioner av mennesker trues i dag av endringer i værmønstre. Mer uforutsigbart vær og hyppigere flom og tørke vil redusere jordbruksproduksjonen i allerede fattige land. Slik fører klimaendringer til økt fattigdom, og dermed også til økt sannsynlighet for konflikt. Ettersom effektene av klimaendringene allerede merkes, er det behov for at klimatilpasning er et sentralt element i en strategi for fred og utvikling, samtidig som den internasjonale innsatsen mot å stanse klimaendringene må fortsette, og intensiveres. Investeringer i klimavennlig teknologi og nye landbruksmetoder kan bidra til å skape økonomisk vekst. Ny teknologi er kostnadskrevende, men en viktig investering. Man er nødt til å redusere den fysiske risikoen ved klimaendringer (infrastruktur), redusere de underliggende sårbarhetsfaktorene (inkluderende institusjoner) og styrke kapasiteten til lokalsamfunn til å tilpasse seg morgendagens virkelighet.

Migrasjon og flukt. Over 65 millioner mennesker er på flukt verden over, det høyeste antallet siden etterdønningene av andre verdenskrig. I tillegg har migrasjon blitt en integrert del av verdensøkonomien, og ifølge IOM er Europa den mest populære destinasjonen for migranter: 75 millioner av verdens internasjonale migranter bor i Europa.6 Tvungen migrasjon fører til en rekke utfordringer, for personen som reiser, for lokalsamfunnet i destinasjonslandet, og lokalsamfunnet i hjemlandet. Det er nødvendig å skape et system som sørger for lovlige, trygge og ordnede migrasjonsruter. Når det gjelder den globale flyktningkrisen, og særlig hvordan den rammer Europa, mener vi den langsiktige løsningen ligger i opprettelsen av et felles europeisk asylsystem med en forpliktende kvoteordning, og felles asylkontorer ved Europas yttergrenser. Rammeverkene for et felles europeisk asylsystem er allerede på plass gjennom Common European Asylum System (CEAS) og European Asylum Support Office (EASO). Det som mangler, er den politiske viljen fra medlemsstatene til å gjennomføre tiltakene. Her må Norge spille en aktiv rolle og påvirke EUs medlemsland og EU-kommisjonen for å få et slikt system på plass.

Når det gjelder den globale flyktningkrisen, og særlig hvordan den rammer Europa, mener vi den langsiktige løsningen ligger i opprettelsen av et felles europeisk asylsystem med en forpliktende kvoteordning, og felles asylkontorer ved Europas yttergrenser.

IV – Konklusjon

I en stadig mer usikker global sikkerhetssituasjon, er det avgjørende at vi tar kampen for grunnleggende menneskerettigheter og verdier, samtidig som vi er modige nok til å snu hver stein for å finne fram til de beste løsningene for internasjonal fred og sikkerhet. Det krever evne og vilje til å våge å tenke høyt og nytt, samtidig som vi anerkjenner styrkene vi bærer med oss fra vår bevegelses tradisjon og historie: kampen for en solidarisk verden bygget på grunnleggende individuelle friheter og rettferdighet for alle. Dette gjør vi aller best – og mest akutt – i en region som også utfordrer våre fundamentale interesser. Det er farlig for Norge og Europa om ustabilitet og konflikt setter seg som et varig kjennetegn ved en naboregion. Det burde være mulig å samle bred støtte til en slik satsing. Både fra dem som vil kjempe for solidaritet, og dem som vil ivareta vår egeninteresse. Både fra dem som fokuserer mest på krig og konflikt, og dem som vil hjelpe mennesker i nød. Både fra høyre og venstre.