Hvorfor regelverket for våpeneksport ikke fungerer – og hvordan det kan fikses

­

I teorien er det bred politisk enighet om at Norge skal føre en ansvarlig våpenhandel tuftet på demokratiske og menneskerettslige prinsipper. Men i praksis har lettvintheter og økonomiske interesser ofte fått råde. Det er på tide å rydde opp. Steg én er å flytte oppgaven med å implementere eksportkontrollregelverket fra regjeringen til et uavhengig, faglig organ. Regjeringen har selv betydelige interesser i norsk våpeneksport og er derfor ikke det rette organet til å håndheve reglene.

EKSPORTKONTROLL I TEORIEN

Våpenhandelen har alltid vært kontroversiell. På begynnelsen av 1900-tallet var norske myndigheter skeptiske til eksport av militært materiell, men tolererte etter hvert at norske bedrifter solgte våpen og ammunisjon til utlandet. Begrunnelsen var at eksport var den eneste måten å opprettholde en forsvarsindustriell infrastruktur og beredskap på i fredstid.^{Hoel, Dag, «Krigsindustrien er den nye olja». Dagbladet, 10. oktober 2018.} Samtidig beholdt myndighetene retten til å nekte eksport av politiske eller etiske hensyn. Den 11. mars 1959 erklærte Gerhardsen-regjeringen at det styrende prinsippet for eksport av militært materiell «bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig». Senere samme dag tok Stortinget regjeringens erklæring formelt «til etterretning», og besluttet at «eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de utenog innenrikspolitiske forhold i vedkommende område». I 1997 presiserte et enstemmig Storting at den «omhyggelige vurdering[en]» nevnt i 1959, måtte omfatte «spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter».^{Lunde, Anne Kari, «Den strategiske eksportkontrollen – norsk politikk, internasjonale rammebetingelser, nasjonal gjennomføring». Utenriksdepartementet, u.d.} I sin avskjedstale som USAs president, advarte Dwight D. Eisenhower mot innflytelsen til det han kalte det militærindustrielle kompleks.Våpenprodusentenes interesser var ikke sammenfallende med nasjonens, mente Eisenhower. Det var derfor viktig at forsvarsindustrien og det militære ble underlagt tydelige regler og holdt under kontinuerlig oppsyn av sivile myndigheter og en opplyst befolkning. Uansvarlig våpeneksport kan skape eller forverre menneskelig lidelse, styrke diktatorer og destabilisere sårbare områder.

Forsvarsindustrien har aldri vært så toneangivende i Norge som i USA, men våpenproduksjon utgjør likevel en betydelig næring også i Norge. Nammo og Kongsberg, de store produsentene, sysselsetter tusener av mennesker og omsetter for milliarder av kroner. Ifølge tall fra SIPRI – Stockholm International Peace Research Institute – var Norge verdens femtende største eksportør av våpen i 2017. Justert for antall innbyggere var lille Norge nummer seks.^{Stockholm International Peace Research Institute, «SIPRI Arms Transfers Database».} Mesteparten av eksporten går til Sverige, Finland og NATOland, men Norge eksporterer også til land i Afrika, Asia, Latin-Amerika, Midtøsten og Oseania.

I 2009 ble EUs våpeneksportkriterier tatt inn i UDs retningslinjer for eksportkontroll. Disse gir mindre rom for tolkning enn Stortingets mer generelle formulering fra 1997. Ifølge kriterium 2 (a) må UD avstå fra å utstede eksportlisens når det «åpenbart er fare for» at utstyret som skal eksporteres, «kan bli brukt til intern undertrykking». Ifølge kriterium 2 (b) skal UD utøve «særlig forsiktighet» når det gjelder eksport til land der FN, Europarådet eller EU har konstatert alvorlige brudd på menneskerettighetene. Og ifølge kriterium 2 (c) skal UD nekte lisens «når det åpenbart er fare for» at våpnene eller utstyret «kan bli brukt til å begå alvorlige brudd på internasjonal humanitærrett».^{Retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell, samt teknologi og tjenester for militære formål av 28. februar 1992. Sist revidert 5. november 2014.} EU og de fleste våpeneksporterende land har hatt retningslinjer for utførsel lenge. Men FN og verdenssamfunnet slet med å enes om bindende globale spilleregler. De største internasjonale eksportørene, USA og Russland, var kritiske til å underlegge den svært innbringende våpeneksporten etisk prøving. Norske og internasjonale hjelpeorganisasjoner jublet derfor da FNs avtale om våpenhandel endelig ble vedtatt i 2013. «Å få våpenhandelsavtalen på plass markerer et historisk øyeblikk og er et nødvendig tiltak for å kunne avverge omfattende humanitære lidelser som følge av den uregulerte tilgjengeligheten av våpen», mente den daværende presidenten i Norges Røde Kors, Sven Mollekleiv.^{Ask, Alf Ole, «FN vedtok traktat om internasjonal våpenhandel». Aftenposten, 2. april 2013.} I proposisjonen som anbefalte norsk ratifikasjon av avtalen – populært kalt ATT (Arms Trade Treaty) – hevdet regjeringen at avtalen ville bli «et viktig virkemiddel i arbeidet for en mer ansvarlig internasjonal handel med våpen og utgjøre en god plattform for videreutvikling av internasjonale regler og normer på våpenhandelsområdet». Og ikke nok med det, ATT utgjorde angivelig «et godt grunnlag for å styrke arbeidet mot væpnet vold, overgrep mot sivile og menneskerettighetsbrudd».^{Utenriksdepartementet, «Samtykke til ratifikasjon av avtale om våpenhandel av 2. april 2013». Prop. 186 S (2012–2013).} Artikkel 7, ATTs sentrale bestemmelse, forplikter avtalepartnerne til å stanse eksport av våpen og ammunisjon dersom de finner det «overveiende sannsynlig» at våpnene kan bli brukt til å begå eller tilrettelegge for et alvorlig brudd på internasjonale menneskerettigheter eller internasjonal humanitærrett.

EKSPORT I PRAKSIS

Det norske regelverket for våpeneksport beskrives ofte som et av de strengeste i verden. Men håndhevelsen har vært mindre imponerende. Bare det siste tiåret har Norge blitt brukt som transittland for ulovlig utførsel av militært materiell til Sudan. Syv kasserte marinefartøyer endte opp i den private flåten til en nigeriansk krigsherre og antatt sjørøver.^{Halvorsen, Irene, «Fredsnasjon og våpenlanger». Dagsavisen, 28. november 2015.} Pensjonerte jagerfly havnet hos en eksentrisk amerikansk milliardær. Og siden 2015 har norske bedrifter solgt våpen og annet krigsmateriell verdt flere hundre millioner kroner til landene som bomber skoler og sykehus i Jemen. Flere av disse sakene dreier seg om at regjeringen har latt Forsvaret kvitte seg med gammelt materiell uten nevneverdig kontroll. Andre dreier seg om at ordlyden i regelverket for eksportkontroll har blitt strukket lenger enn det som kan forsvares. Norges eksportpolitikk overfor landene som kriger i Jemen, er illustrerende for sakene av den andre typen.

Den 21. mars 2015 marsjerte den såkalte Houthi-militsen inn i Jemens hovedstad, San’a. Reaksjonene fra nabolandene lot ikke vente på seg. Siden 25. mars 2015 har ni land – Bahrain, De forente arabiske emirater, Egypt, Jordan, Kuwait, Marokko, SaudiArabia, Senegal og Sudan – kriget mot de iransk-støttede opprørerne på vegne av den tilsidesatte jemenittiske regjeringen. I tillegg deltar det skandaleomspunne amerikanske leiesoldatkompaniet Academi (tidligere kalt Blackwater). Qatar deltok fra 2015 til 2017. Koalisjonen ledes av Saudi-Arabia og Emiratene.

Allerede i juli 2015 rapporterte Human Rights Watch at koalisjonen hadde begått alvorlige brudd på menneskerettighetene og internasjonal humanitærrett.^{Human Rights Watch, «Yemen: Coalition Strikes on Residence Apparent War Crime». 27. juli 2015.} To måneder senere, i september 2015, varslet FNs høykommissær for menneskerettigheter, Zeid Ra’ad Al Hussein, om mulige krigsforbrytelser. Bare i løpet av sommeren 2015 hadde nesten to tusen sivile blitt drept i luftangrep.^{Human Rights Council, «Situation of human rights in Yemen: Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights». 7. september 2015.} Amnesty International tryglet det internasjonale samfunnet om å stanse eksport av våpen til de stridende partene og å følge opp det de anså som «fellende beviser» på krigsforbrytelser.^{Amnesty International, «Yemen: Call for suspension of arms transfers to coalition and accountability for war crimes». 7. oktober 2015.} Men til tross for de mange rapportene om grove folkerettsbrudd valgte Solbergregjeringen, med støtte fra de største opposisjonspartiene, å tillate fortsatt salg av militært materiell til de aktuelle landene. Mens Emiratene og Kuwait i perioden fra 2015 til 2017 mottok både «A-materiell» (våpen og ammunisjon) og «B-materiell» (utstyr), mottok Saudi-Arabia, Jordan og Qatar B-materiell. I tillegg eksporterte Norge både Aog B-materiell til Oman, som angivelig skal ha sendt materiell videre til jemenittiske opprørsgrupper.^{Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter, «Innspill til Meld. St. 19 (2017–2018) Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2017, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningsarbeid». November 2018.} Den 6. januar 2016 hevdet Dagbladet på lederplass at «norske myndigheter har en pinlig historie når det kommer til eksport av militært utstyr. [...] Her går korrupsjon, mangel på åpenhet og brudd på både nasjonale og internasjonale regler hånd i hånd».^{Dagbladet, «Eksportforbud, nå». 6. januar 2016.} Regjeringen, ved statssekretær Tore Hattrem, forsvarte seg med at Norge «har et meget strengt lovverk og retningslinjer for eksport av våpen, ammunisjon og annet militært utstyr. Et av de strengeste i verden».^{Hattrem, Tore, «Tendensiøst om norsk eksport av forsvarsmateriell». Dagbladet, 7. januar 2016.} Men det var neppe regelverket i seg selv som var problemet. Problemet var snarere at retningslinjene tilsynelatende ikke ble håndhevet. Regjeringen kunne riktignok parere anklager om brudd mot 1959-erklæringen med at det ikke var krig eller borgerkrig i «områdene» til landene som mottok norsk materiell – krigen var i Jemen, ikke i Saudi-Arabia eller Emiratene – men heller ikke dette forsvaret fremsto særlig overbevisende. Gerhardsen-regjeringen mente neppe at det var greit å eksportere til krigførende stater så lenge det gikk ut over nabolandene. Mange anså det dessuten som innlysende at «spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter» ikke levnet rom for eksport av militært materiell til de krigførende diktaturene i Midtøsten.^{Anne Kari Lunde, «Den strategiske eksportkontrollen». Utenriksdepartementet, u.d.} At det ikke fantes bevis for at norske våpen faktisk var blitt brukt i folkerettsstridige angrep, var ikke poenget. Ifølge både ATTs og EUs retningslinjer er det risikoen for fremtidige folkerettsbrudd som utgjør grunnlaget for eksportnekt. Meldingene om koalisjonens gjentatte krigsforbrytelser var mange og troverdige.

I de første månedene av 2016 dukket det opp flere kritiske saker om norske bedrifters salg av våpen og ammunisjon til Emiratene i rikspressen. Det oljerike diktaturet, som blant annet hadde kjøpt ammunisjon av norske Nammo, hadde tidlig utmerket seg som en av verstingene i koalisjonens krigføring i Jemen. Den daværende lederen i Norges Røde Kors’ seksjon for folkerett, Mads Harlem, mente at dersom norsk ammunisjon ble brukt i Jemen, kunne de ansvarlige ha brutt både eksportkontroll-regelverket og straffeloven.^{Egeberg, Kristoffer, Bergsaker, Tore & Fransson, Line, «Sivile i Jemen kan ha blitt drept med norsk ammunisjon». Dagbladet, 5. januar 2016.} Stortinget ba etter hvert regjeringen om å utrede hvordan Norge kunne få et mer robust system for eksportkontroll.

Konfrontert med den negative oppmerksomheten besluttet UD i april 2016 å stanse utførsel av ammunisjon til De forente arabiske emirater. Fredsorganisasjonene jublet, men gleden skulle vise seg å bli kortvarig. I 2017 gjenopptok nemlig Norge utførsel av ammunisjon til Emiratene. Alt i alt eksporterte norske bedrifter våpen og ammunisjon til De forente arabiske emirater for over 60 millioner kroner i 2017.^{Utenriksdepartementet, «Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2017, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningsarbeid». Meld. St. 19 (2017–2018).} Regjeringen fikk dessuten skarp kritikk for sin utredning om styrking av eksportkontrollregelverket. «Utredningen» var nemlig ingen utredning i det hele tatt, mente kritikerne, men snarere «synsing» og et forsvar for regjeringens politikk.^{Aurdal, Martine, «Vi tjener rått på verdens største humanitære krise». Dagbladet, 6. januar 2018.} «Den åpenbare dobbeltmoralen er tilsynelatende ikke noe problem for våre styrende politikere», mente Dagbladet i en ny leder.^{Dagbladet, «Vi er diktatorens dobbeltmoralske våpenhandler». 29. september 2018.} Da kritikken mot Norges eksport til Emiratene bare fortsatte, bestemte UD i januar 2018, «etter en helhetlig vurdering av situasjonen i Jemen», å suspendere lisenser for eksport av A-materiell til Emiratene.^{Utenriksdepartementet, «Suspensjon av eksportlisenser til De forente arabiske emirater». 3. januar 2018.} Noen måneder senere, etter en ny runde med oppmerksomhet om Norges Midtøstenpolitikk i forbindelse med saudiarabiske myndigheters drap på journalisten Jamal Khashoggi på det saudiarabiske konsulatet i Istanbul, kunne utenriksminister Ine Eriksen Søreide meddele at UD heller ikke ville godkjenne lisenser for eksport av B-materiell til Saudi-Arabia. Men UD hadde ingenting å si om fortsatt eksport av B-materiell til Emiratene. UD hadde heller ingenting å si om fortsatt eksport av både Aog B-materiell til Kuwait, som deltar i koalisjonen med jagerfly og en artilleribataljon.

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM) hevdet i november 2018 at «Norges gjennomføring av ATT artikkel 7 og EUs kriterium 2 (c), når det gjelder eksport av våpen og ammunisjon til stater som kriger i Jemen, kan være mangelfull». NIM antydet også at UD, bevisst eller ubevisst, har tolket ATTs artikkel 7 og EUs kriterium 2 (c) feil: «Disse reglene henviser til brudd på internasjonal humanitær rett i sin alminnelighet og gir ingen anvisning på å avgrense mot eksport til de partene i en borgerkrig som befinner seg på ‘lovlig’ side, slik regjeringen tolker det norske regelverket.» NIM konstaterte videre at det var uklart «hva slags faktisk basis UD legger til grunn for vurderingene om eksport av våpen til partene i borgerkrigen i Jemen», og at «eksport av forsvarsmateriell til land i den Saudi-ledede koalisjonen som deltar i borgerkrigen i Jemen, en koalisjon av land som fører krig på en særlig omstridt måte, vil kunne ha negative implikasjoner for Norges menneskerettslige omdømme».^{Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter, «Innspill til Meld. St. 19 (2017–2018) Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2017, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningsarbeid». November 2018.}

Uavhengig av lovligheten fremsto Norges eksportpraksis i perioden 2015–17 i alle tilfeller som ganske fjern fra Norges offisielle ambisjon om å styrke arbeidet for humanitærretten og mot væpnet vold.^{Utenriksdepartementet, «Samtykke til ratifikasjon av avtale om våpenhandel av 2. april 2013». Prop. 186 S (2012–2013).} Det er også verdt å merke seg at beslutningene om å stanse salg til Saudi-Arabia og Emiratene kom langt ut i krigen – flere år etter at de første rapportene om krigsforbrytelser forelå. Det som endret seg mellom 2015 og 2018, var neppe omfanget av folkerettsbrudd i Jemen, men at regjeringen fikk stadig sterkere kritikk i pressen. Emiratene var først godkjent for eksport av både Aog B-materiell, men bleså utelukket for eksport av ammunisjon og granater, ble så friskmeldt og så utelukket igjen. Saudi-Arabia mistet godkjennelsen for mottak av B-materiell i november 2018, men trolig av andre grunner enn folkerettsbruddene i Jemen.

PROBLEMET

Håndhevelsen av regelverket for våpeneksport er en krevende oppgave. Arbeidet innebærer ikke minst en viss bruk av skjønn. De ansvarlige myndighetene er nødt til å vurdere hver sak for seg, og må følge nøye med på den politiske utviklingen i fjerne land og regioner. Per i dag er det regjeringen, ved UDs seksjon for eksportkontroll, som står for disse vurderingene. Dette er i seg selv oppsiktsvekkende, av to grunner. For det første har regjeringen betydelige politiske, økonomiske og militære interesser i norsk våpeneksport. Våpeneksport utgjør ikke bare et viktig middel til å knytte allianser og bytte tjenester med andre land, men også en kilde til økonomisk vekst. Både Solbergs og Stoltenbergs regjeringer har derfor hatt en «klar politisk målsetting om å fremme norsk våpeneksport og styrke samarbeidet med industrien».^{Espen Barth Eide til TV2, «Barth Eide avviser kritikk om våpenmesse». 13. juni 2012.} Daværende statssekretær Roger Ingebrigtsen (Ap) mente i 2011 at våpen var «den nye oljen».^{NTB, «Mener våpen blir den nye oljen». 28. januar 2011.} Regjeringen har i flere år drevet aktivt fremme av norsk våpeneksport til Midtøsten, blant annet gjennom våpenmesser i Emiratene og arrangementer i ambassadørboligen i Abu Dhabi. «Kongsberg stiller alltid opp for oss», sa avdelingsdirektør i UD, Sten Anders Berge, da 62 norske ambassadører besøkte Kongsberg i 2012, «og vi stiller alltid opp for dere.»^{Morgenbladet, «Den ubesluttsomme fredsnasjonen». 16. februar 2018.} For det andre står regjeringen i et stadig sterkere avhengighetsforhold til forsvarsindustrien. Den siste utviklingen i relasjonen mellom staten og industrien er at regjeringen har foreslått å selge statsforetaket som til nå har hatt ansvaret for å vedlikeholde og reparere militære fly og helikoptre

(AIM), til Kongsberg. Dersom Stortinget godkjenner salget av AIM, vil regjeringen bli avhengig av Kongsberg for å opprettholde en slagkraftig luftstyrke. Samtidig skal UD vurdere eksportlisenssøknader fra, nettopp, Kongsberg. Det er vanskelig å se for seg hvordan regjeringen kan implementere våpeneksportregelverket upartisk.

UD-medarbeiderne i seksjon for eksportkontroll er sikkert både kunnskapsrike og samvittighetsfulle. Men det ville være bemerkelsesverdig om de aldri kjente press eller føringer fra den politiske ledelsen. Saksbehandlerne i UD visste selvsagt hvor gjerne Forsvarsdepartementet ville kvitte seg med Nigeria-båtene. Og selvfølgelig vet UD-medarbeiderne at regjeringen ønsker seg økt eksport til Midtøsten. Avstanden mellom eksportkontrollbyråkratene og den politiske ledelsen er for kort. Regjeringen bør ikke være ansvarlig for å implementere regler den selv har interesser i. Dette gjelder på mange politikkområder. For eksempel er det ikke regjeringen som vurderer asylsøknader eller søknader om sosialhjelp, men UDI og NAV.

LØSNINGEN

Løsningen kunne være at den norske stat, ved Stortinget, oppretter en egen eksportkontrolletat med faglig tyngde og trygg finansiering, uavhengig av regjeringen, slik man har gjort i våre naboland. Mens UDs seksjon for eksportkontroll uunngåelig utsettes for politiske føringer, vil et uavhengig organ enklere kunne implementere regelverket uhildet. En slik ordning ville kunne fungere godt også for industrien. Norske produsenter har neppe noen langtidsinteresse i å eksportere til undertrykkende diktaturer og land som systematisk setter krigens regler til side. Pelsdyrbøndene vet alt om hva som skjer når en næring mister legitimiteten.

Noen vil kanskje innvende at opprettelsen av et nytt faglig organ vil føre til ytterligere rettsliggjøring og en innskrenkning av regjeringens politiske handlingsrom. Man kan for eksempel se for seg et scenario der et uavhengig eksportkontrollorgan godkjenner eksport til land den politiske ledelsen eller Stortinget helst skulle sett at ikke ble godkjent. En løsning på dette kunne være at UD og Stortinget beholdt retten til å annullere lisenser godkjent av eksportkontrollmyndigheten, men sa fra seg muligheten til å overstyre eksportkontrollmyndighetens beslutning om nektelse. Menneskerettslige og humanitærrettslige vurderinger burde ligge til grunn for enhver beslutning om utførsel, men trenger selvsagt ikke utgjøre det eneste grunnlaget for å stanse eksport. I Danmark vurderes søknader om eksportlisens av politiet og direktoratet Erhvervsstyrelsen. I Sverige implementeres eksportkontrollregelverket hovedsakelig av forvaltningsorganet Inspektionen för strategiska produkter. Det er på tide at Norge følger etter og for alvor underlegger våpenhandelen den byråkratiske etikk.