God alliert eller nyttig idiot? Norges umulige dilemma

Det er ikke mulig å delta i NATO-operasjoner og samtidig bevare norske interesser.

Publisert: 12. september 2022 kl 21.24

Oppdatert: 12. september 2022 kl 21.24

På 2000-tallet har Norge eksportert militærmakt som aldri før. Fra å være en av NATOs mest skeptiske bidragsytere på 1990-tallet er Norge i dag – sammen med Danmark – en av USAs mest trofaste støttespillere, blant annet i Sentral-Asia, Midtøsten og Afrika. De siste 20 årene har norske myndigheter lagt stein på stein i et systematisk og langsiktig arbeid. Resultatet er at Norge spiller rollen som middels stor militærmakt i NATO. Norske styrker er interessante samarbeidspartnere for europeiske stormakter som Storbritannia, Tyskland, Frankrike, Nederland og Polen – land med mellom 40 og 80 millioner innbyggere. Iveren etter å gjøre NATO relevant for USA har for øvrig svekket den nasjonale forsvarsevnen. I oppgaver som skal løses nord for polarsirkelen, i Norges viktigste strategiske område, får Forsvaret karakteren «mindre god» av Forsvarsdepartementet. I USA-ledede koalisjonsoperasjoner utenlands derimot, gis toppkarakteren «meget god» (FD 2018, 56).^{Forsvarsdepartementet, «Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak)», Prop. 1 S (2018–2019), Oslo, 21. september 2018, s. 56. www.regjeringen.no/contentassets/0d9a279e01a94aa395e95018718ab2b7/no/pdfs/prp201820190001_fddddpdfs.pdf.} Paradokset er at Norge, USA og NATO likevel ser ut til å tape flere kriger enn de vinner. Til tross for innledende angrep med tilsynelatende imponerende fremgang dukker det frem et ubehagelig mønster: Den politiske styringsevnen i landene som angripes, kollapser. I maktvakuumet som oppstår, utvikler det seg deretter langvarige borgerkriger. Muligheten til å omsette de militære seirene til en form for politisk uttelling som gir mer sikkerhet til menneskene som bor der, forsvinner. Krigene vinnes, men freden tapes. Eksempler på dette er de norske og amerikanske koalisjonsoperasjonene i Afghanistan, Irak og Libya.Til tross for innledende optimisme i kampene mot Taliban (2001), Saddam Hussein (2003) og Muammar al-Gaddafi (2011) slår stormaktenes operasjoner til syvende og sist tilbake på dem selv. Norge trekkes inn i kriger som gjør at det kan settes berettiget spørsmålstegn ved hvorvidt krigsdeltakelsen til syvende og sist var i norsk interesse.

NORSK INTERESSEPOLITIKK

Spørsmålet er kjettersk, for det er hjelp til selvhjelp å bistå USA i internasjonale operasjoner. Det finnes nemlig ingen andre stater i verden som kan gi Norge troverdig beskyttelse mot Russland. Derfor er USA den viktigste bærebjelken i forsvaret av landet vårt. Eller som det heter i denne proposisjonen fra Forsvarsdepartementet: «Internasjonal innsats i allierte rammer er ei investering som skal sikre at også Noreg mottar alliert støtte om vi treng det.»^{Forsvarsdepartementet (2017). Proposisjon til Stortinget for budsjettåret 2018. Prop. 1 S (2017–2018). Oslo, 22. september, s. 38. www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop.-1-s-fd-20172018/id2574574/.} Men det finnes ingen empiri som understøtter denne forventningen. Snarere er den norske forventningen basert på lønnlige håp om at USA vil komme dersom Russland skulle rasle med sablene. Men selv om USA er militært dominerende, skiller ikke landet seg vesentlig fra andre land i den forstand at det bare vil ofre sine beste kvinner og menn om det er i egen interesse. Dermed er Norge langt på vei overlatt til seg selv, i utkanten av Europa, utenfor EU, 40 kilometer fra noen av verdens farligste atomstyrker på Kolahalvøya.

Hva er norske interesser? I militærstrategisk sammenheng er det nærliggende å ta utgangspunkt i et ønske om å bevare folkeretten og arbeide for kollektive løsninger og en internasjonal rettsorden – og de militære intervensjonene i Afghanistan, Irak og Libya har i liten grad fremmet disse interessene.To av disse krigene har blitt ført på tvilsomt folkerettslig grunnlag; alle tre har fremmet ustabile, ad hoc-koalisjoner fremfor transparente og formelle fellesskapsløsninger i forutsigbare allianserammer. FN-mandatene har enten blitt neglisjert eller misbrukt på måter som fremmer «den sterkestes rett».

Det kunne vært fristende å definere norske interesser i mer egoistiske termer som «Norway first», inspirert av Donald Trumps doktrine «America first». Men USA har noe vi ikke har: 5600 milliarder kroner til disposisjon for militære formål (cirka 40 prosent av verdens samlede militære utgifter). Norske interesser er derfor uløselig knyttet til multinasjonale institusjoner som etter beste evne klarer å forhindre «jungelens lov» i å få fotfeste.

VÅR VANSKELIGE ROLLE I LIBYA

Den norske krigsinnsatsen i Libya i 2011 er et eksempel på at NATO-operasjoner i utlandet ikke fremmer norske interesser. Paradoksalt nok var det noen av Norges nærmeste allierte med fast plass i FNs sikkerhetsråd – USA, Storbritannia og Frankrike – som gjorde situasjonen vanskelig for oss.

Som et lite land er Norge, i motsetning til stormaktene, avhengig av en fungerende internasjonal rettsorden med FN i sin midte. Under Libya-krigen hevdet Russland og Kina at bombingen til de allierte gikk langt ut over FN-mandatet. Forsøk på å diskutere dette i FNs sikkerhetsråd ble imidlertid avvist gjentatte ganger av USA. Storbritannia og Frankrike.^{Eyal, Jonathan (2011). «Did This Operation Set a Presedence?», i Accidential Heroes – RUSI Interim Campaign Report, september, s. 4. www.voltairenet.org/IMG/pdf/Accidental_Heroes.pdf.} Norges tolkning av FN-mandatet om å gå til krig var nemlig mer bokstavtro enn disse landenes. For eksempel var det ikke i norsk interesse å tøye intensjonen om å beskytte sivile til også å innbefatte regimeendring. Det skyldes at Norge selv trenger en fungerende internasjonal rettsorden for å hindre at stormakter tar seg til rette på norske oljeog gassfelt i Nordsjøen. Norge hadde heller ingen interesse av å bidra til splid og handlingslammelse i FNs sikkerhetsråd – som nærmest har vært normaltilstanden siden 2011. Videre hadde Norge ingen interesse av å lamme det libyske lederskapet gjennom omfattende angrep på samfunnskritisk infrastruktur, siden slike operasjoner ofte skaper et maktvakuum.

Det var heller ikke i norsk interesse å hjelpe islamistiske fundamentalister, som i stor grad fikk luftstøtte fra NATO-fly.^{Tunander, Ola (2018). Libyakrigen. Bruken av retorikk og bedrag for å ødelegge en stat. Oslo: Sirkel Forlag, s. 13–25.} I Libya ble dermed speilbildet av Norge som humanitær stormakt, fredsmekler og beskytter av demokrati, menneskerettigheter og grunnleggende rettsstatsprinsipper satt på prøve.

ET BEGRENSET KONTROLLREGIME

Den nærmest totale mangelen på hvor lite av NATO-operasjonen i Libya som egentlig var i norsk interesse, er oppsiktsvekkende. Hvorfor ble det slik? Én forklaring er at norske myndigheter ikke førte tilstrekkelig tilsyn med hvordan USA, Storbritannia og Frankrike brukte norske jagerfly som ble stilt til disposisjon. Forsvarets kongelige resolusjon, som gir fullmakt til norsk militær deltakelse i Libya og som ble forelagt Stortinget 23. mars 2011, gir ingen antydning om dette. Ei heller gjør den rede for nødvendige krav og forventninger for at norske interesser skulle nås. Det eneste regjeringen var opptatt av før krigen startet, var at «[...] norsk lov og norske folkerettslige forpliktelser legges til grunn», at «norsk personell er underlagt norsk jurisdiksjon», og at «reglene for maktbruk vurderes som tilfredsstillende».^{Forsvarsdepartementet, «Fullmakt til deltakelse med norske militære bidrag i operasjoner til gjennomføring av FNs sikkerhetsrådsresolusjon 1973 (2011)», Forsvarsdepartementet 23. mars. www.regjeringen.no/globalassets/upload/fd/temadokumenter/libya-deltakelse_kgl-res-23-3-2011.pdf.} Fraværet av politiske målsettinger ut over juridiske og humanitære krav ga inntrykk av et svært så begrenset kontrollregime; norske myndigheter så mer ut til å være opptatt av å oppfylle jussen enn å forfølge nasjonale interesser. I krig er det imidlertid viktig å være klar over én ting: Det er stor forskjell på venner og allierte. I Libyakrigen hadde Norge ingen venner, bare allierte; og disse statene var ikke først og fremst opptatt av å styrke folkeretten, fremme kollektive forsvarsløsninger eller å gjøre FN gode ved å vise respekt for en internasjonal rettsorden. De allierte som Norge gikk i krig med, var først og fremst opptatt av å forfølge egne interesser, ikke Norges.

Stoltenberg II-regjeringens ensidige fokus på det formelle, det legalistiske og det regelstyrte føyer seg dermed inn i et trist mønster: Kontroll med hvordan stormaktene bruker norske styrker holdes atskilt fra det som burde vært norske særinteresser. Kontrollen begrenses til å ta minst mulig ansvar, på lavest mulig nivå. Dette fremgår sågar av uttalelsene til det såkalte Libya-utvalget, som i 2018 hevdet at det var et bevisst valg av myndighetene «[...] ikke å avgi norsk personell til NATOs operasjonelle hovedkvarter».^{Petersen, Jan, et al., «Evalueringen av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011. Rapport fra Libya-utvalget», Oslo september 2018, s. 131. www.regjeringen.no/globalassets/departementene/fd/dokumenter/rapporter-og-regelverk/libya-rapporten.pdf.} Samlet sett kan den kongelige resolusjonen og Libya-utvalgets egen konklusjon tolkes som et uttrykk for en overordnet politikk: Det viktigste er å fremstå som «en god alliert». Dermed føyer Libyakrigen seg inn i en trend som også påpekes i Afghanistan-rapporten til Godal-utvalget i 2016. Utvalget konkluderte med at det fremste målet til Norge, etter 13 år med militær tilstedeværelse i Afghanistan, hadde vært «å støtte USA og bidra til å sikre NATOs relevans».^{Godal, Bjørn Tore, et al. (2016). «En god alliert – Norge i Afghanistan, 2001–2014». NOU 2016:8. Oslo, Departementenes sikkerhetsog serviceorganisasjon, s. 9. www.regjeringen.no/contentassets/09faceca099c4b8bac85ca8495e12d2d/no/pdfs/nou201620160008000dddpdfs.pdf.} For uten USA, intet NATO. Og uten NATO, intet håp om å binde USA til avtaler om å forsvare Norge og Europa.

Her kan det riktignok hevdes at å avgrense norsk kontroll til det laveste nivået i NATOs kommandokjede kan være i norsk interesse, siden det øker USAs handlingsrom og muligheter til å bruke norske og andre europeiske styrker. Også dette er viktig, fordi NATOs troverdighet står og faller med USAs lederskap i alliansen. Det er dette lederskapet som norske myndigheter må stole på om det oppstår en krise i forholdet til Russland. Å binde USA tettest mulig opp til institusjonelle rammer i NATO skaper således mer forutsigbarhet og transparens enn å utfordre amerikanske interesser i Libya.

DEBATTEN VI TRENGER

Basert på det norske bidraget i Libyakrigen, må vi spørre om det er mulig å ivareta norske interesser samtidig som vi deltar i NATO-operasjoner utenlands. Svaret er et klart nei. For så lenge norske myndigheter selv ikke ønsker å ha kontroll med hvordan egne styrker brukes, blir norske interesser heller ikke hørt. Innad i norsk statsforvaltning er det en sterk uvilje mot å ta ansvar i kriger Norge selv bidrar i, og denne uviljen ser ut til å gå helt til topps i systemet. Professor i statsvitenskap, Øyvind Østerud, som har sammenlignet norske og britiske evalueringsrapporter fra Libyakrigen, er inne på noe av det samme. Han skriver at «den norske rapporten hadde et snevrere og mer legalistisk mandat, i tråd med et grunnelement i norsk utenrikspolitikk.Vekten lå på «folkerettslig, humanitærrettslig og statsrettslig ryggdekning for de norske luftoperasjonene fra april til august 2011».^{Øyvind Østerud, «Libyakrigen og utredningene i Storbritannia og Norge», i Tormod Heier, Rune Ottosen og Terje Tvedt (red.), Bombingen av Libya – krigens uutholdelige letthet, Oslo: Cappelen Damm 2019 [kommer i september 2019].} Her ser vi ansatser til en særegen norsk kultur, som både i det sivile og det militære er mest bekvem med ikke å skape «støy». Dette gjelder så vel i forholdet til overordnede sjefer i den nasjonale kontrollkjeden, som til mektigere allierte i bilaterale og multilaterale samarbeidskonstellasjoner. Den strategiske kulturen føyer seg inn i en lang tradisjon som de to historikerne Kjetil Skogrand og Rolf Tamnes tidligere har beskrevet, nemlig ønsket «om å være med – uten egentlig å være med».^{Skogrand, Kjetil og Rolf Tamnes (2001). Fryktens likevekt. Atombomben, Norge og verden 1945–1970. Oslo: Universitetsforlaget, s. 322.} Kanskje kan «servilitet» være et dekkende begrep for å forstå den norske atferden, slik den utspilte seg på politisk nivå, i departementene, og nedover i den militære kommandokjeden. Men det kan også være grunn til å håpe at denne atferden er basert på realpolitiske vurderinger om hva som tjener landet best. Som jeg likevel har vist: Norges rolle i internasjonale operasjoner ser først og fremst ut til å være tuftet på ønsket om å løfte stormaktenes kriger inn i multinasjonale institusjoner. For slik skapes vinn-vinn-situasjoner der stormaktenes maktbruk legitimeres, samtidig som småstaten forblir «en god alliert». Men vel så mye risikerer småstaten å bli «en nyttig idiot». For å få bedre kunnskap om hva som faktisk er i norsk interesse når militærmakten eksporteres, trenger vi en ny debatt.

Vi må diskutere mer inngående hva som er Norges interesser i internasjonale operasjoner, og om erfaringene vi sitter på etter snart 20 år med «krig mot terror» har gjort Norge og verden til et tryggere sted.

Teksten er basert på Tormod Heiers bokkapittel «Hadde norske myndigheter kontroll i Libya-krigen?» i Bombingen av Libya – krigens uutholdelige letthet (red.Tormod Heier, Rune Ottosen og Terje Tvedt). Boken kommer ut i september i år.