Kommune­reformen. Tabu og kontrovers

­

Landet vårt er i endring. Endringene setter både kommunestrukturen og organiseringen av oppgaver under press. Bosettingsmønster, befolkningssammensetning og ikke minst befolkningens mobilitet har forandret seg voldsomt. I sentrale deler av landet er det mange som lever sine hverdagsliv på tvers av kommunegrensene.Vi bor i én kommune, reiser til en annen kommune for å jobbe og en tredje for å handle. Samtidig øker våre forventninger til hva velferdsstaten skal ta seg av, og til kvaliteten på tjenestetilbudet. Ny teknologi, ny kunnskap og kontinuerlig læring og forbedring øker velferdsstatens muligheter, inkludert mulighetene for nyorganisering, men samfunnsøkonomer understreker at statens inntekter ikke uten videre dekker velferdsstatens framtidige utgiftsvekst. Et mer omfattende lovog regelverk stiller større krav til kommunene, og i tillegg kommer forpliktelser fra internasjonale avtaler. Summen av alt dette er at offentlig forvaltning og tjenesteutøvelse er betydelig mer kompleks i dag enn for førti år siden, da de siste sammenslåingene etter den forrige store reformen – Schei-reformen – ble gjennomført. Med dette som bakteppe er det Solberg-regjeringen har igangsatt, den mest omfattende kommunereformen som er påbegynt i nyere tid. Men før vi kan si noe meningsfylt om hvorvidt reformen har vært vellykket eller ikke, må vi se på både kommunereformenes historie og hvilke oppgaver kommunene til nå har vært satt til å gjøre. Hvorfor har kommunestrukturen vært så vanskelig å endre?

DE LANGE LINJER – FRA BONDEOPPRØR TIL LYDIG GJENNOMFØRING AV STATLIG POLITIKK

Lokalt selvstyre ble introdusert i Norge med de to formannskapslovene i 1837: en for byene og en for bygdene. Loven for byene videreførte bare gjeldende praksis. Nyvinningen lå i formannskapsloven for bygdene. Introduksjonen av lokalt selvstyre utenfor byene var en radikal idé i norsk statsforvaltning og hadde en trang og langvarig fødsel, hvor kongen sågar brukte sin vetomakt mot forslaget. Det lokale selvstyret ble kjempet fram av selveiende bønder, inspirert av den franske revolusjonens ånd og de franske kommunene. Da formannskapslovene endelig ble vedtatt, markerte de et formelt brudd med en ovenfra-og-ned-styring av lokale forhold, med amtmenn som kongens representanter. Et svært sentralt aspekt ved formannskapsloven var å overføre makt fra byene til bygdene, og å omfordele skattebyrden fra bygdene til byene. Fundamentalt sett handlet etableringen av kommunene om å begrense statens innflytelse i lokale forhold og sikre bygdebefolkningen innflytelse over egne lokalsamfunn.

I store deler av perioden etter introduksjonen av formannskapslovene var ikke kommunene særlig viktige for staten. Staten satte rammene for det kommunale selvstyret, men blandet seg i liten grad inn i lokale forhold. Fram mot 1940 endret dette seg. Det skyldtes for det første at mange kommuner hadde havnet i en uhåndterlig gjeldskrise. For det andre, som et resultat av at kommunene hadde hatt stor frihet til å ta egne initiativ til å utvikle velferdsordninger, ble det mer og mer tydelig at velferdstilbudet til landets innbyggere sprikte for mye. Enkelte kommuner hadde rett og slett ikke mulighet til å henge med i utviklingen til andre kommuner med større inntektsgrunnlag. I etterkrigsperioden og fram til 1975 ser vi derfor en integrasjon mellom statens ansvar og kommunenes ansvar. Nå oppstår den såkalte forvaltningskommunen, en kommune som tar selvstendige initiativ og driver fram ny politikk på enkelte områder, men som først og fremst iverksetter statlig politikk med mulighet for lokale tilpasninger.^{NOU 2005:6. Samspill og tillit. Om staten og lokaldemokratiet, Kommunalog regionaldepartementet, Oslo.}

Mot årtusenskiftet økte bekymringen for at kommunene hadde blitt til noe annet enn en arena for utøvelse av lokalt folkestyre. Eksperter og politikere måtte motvillig konstatere at deltakelsen i lokalvalgene stupte, og mange skyldte på statens detaljregulering og økte øremerking i finansieringen av kommunesektoren (jf. Maktutredningen^{NOU 2003:19. Makt og demokrati. Sluttrapport fra Maktog demokratiutredningen, Arbeidsog administrasjonsdepartementet, Oslo.}). Mange fryktet at forvaltningskommunen i realiteten var erstattet av en annen type kommune: «effektueringskommunen», altså en kommune som lojalt effektuerer nasjonalt nivås politikk uten å gjøre lokale tilpasninger.^{NOU 2005:6.} Andre ønsket en slik kommunetype velkommen, fordi den garanterte lik tilgang til velferdstjenester for landets borgere.

I 1989 ble Christiansen-utvalget^{NOU 1992:15. Kommuneog fylkesinndelingen i et Norge i forandring, Kommunaldepartementet, Oslo.} nedsatt av regjeringen Brundtland II, blant annet for å motvirke «småkommuneproblemet», altså små kommuners manglende evne til effektivt å løse velferdsoppgaver. En omfattende kommunereform lot imidlertid vente på seg. Det politiske flertallet for å få gjort noe med kommunestrukturen forvitret før utvalget var ferdig med arbeidet sitt. I stedet fattet Stortinget i 1995 et vedtak – det såkalte fredningsvedtaket – om at endringer i kommunestrukturen skulle være frivillig, og utvalgets anbefaling om en nasjonal kommunereform ble lagt i skuffen.

Med dette fredet Stortinget kommunestrukturen mot endringer som ikke var ønsket lokalt. Da Oppgavefordelingsutvalget^{NOU 2000:22. Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune, Kommunalog regionaldepartementet, Oslo.} ti år senere skulle vurdere oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune, var derfor en vurdering av kommunestrukturen ikke en del av oppdraget. Det forhindret imidlertid ikke utvalget fra å ta opp igjen tråden fra Christiansen-utvalget og peke på behovet for større kommuner.

Det har altså ikke skortet på vurderinger og råd fra teknokratene om at kommunestrukturen tilsynelatende ikke lenger er i takt med tiden, men politisk har det vært vanskelig å gjøre noe med den. Professor i statsvitenskap Tore Hansen beskriver spørsmålet om kommunesammenslåing som et «politisk tabuemne som siden midten av 1990-tallet knapt nok har blitt omtalt i de politiske prinsippog handlingsprogrammer for våre politiske partier».^{T. Hansen: «Kommuneinndelingen – fra lokale økonomiske klubber til statlige velferdsprodusenter», i J.E. Klausen, J.R. Askim og S.I. Vabo (red.): Kommunereform i perspektiv, 2016, s. 47–69; sitat: s. 48.} At det har vært et politisk tabu, er kanskje ikke så rart. Siden staten begynte å interessere seg for kommunene og kommunenes struktur etter andre verdenskrig, har det vært betydelig politisk konflikt rundt spørsmålet om hva som er en fornuftig kommunestørrelse.^{T. Hansen: «Lokal forankring og politisk deltakelse», i Kommunens Sentralforbund (red.): Er sammenslutning av kommuner svaret på Kommune-Norges utfordringer? Om konsekvensene ved endring av kommunestrukturen, Kommuneforlaget, 2003, s. 31–43.} Kommunesammenslåing er en sak som mobiliserer velgerne. Utspill og handlinger fra nasjonalt politisk hold kan få sterke utslag i partienes velgeroppslutning.^{Hansen, 2016.}

KOMMUNEREFORMEN TIL SOLBERG I

Interessant nok ble det mest omfattende forsøket på å endre kommunestrukturen i nyere tid iverksatt på begynnelsen av 2000tallet av Erna Solberg, da hun var kommunalminister i Bondevik II-regjeringen. Sammen med KS (inntil 2004: Kommunenes Sentralforbund) inviterte hun landets kommuner til å vurdere egen framtid. På mange måter markerer dette et brudd med Høyres tradisjonelle linje i kommunestrukturspørsmålet (de pleide å være imot, mens Arbeiderpartiet var pådriverne for nasjonalt styrte sammenslåingsreformer). Solbergs samarbeidsprosjekt med KS endte med at over halvparten av kommunene bestemte seg for at interkommunalt samarbeid var den foretrukne strategien framfor sammenslåing. 21 prosent av kommunene så sammenslåing som en mulig løsning. Før Solberg rakk å iverksette en nasjonal strukturreform, var Bondevik II historie. Inn kom det rødgrønne prosjektet til Stoltenberg, som la hele kommunestrukturspørsmålet til side. Senterpartiets Åslaug Haga overtok nøkkelkortet til statsrådskontoret i kommunaldepartementet fra Solberg og erklærte den statlige sammenslåingsiveren for skrinlagt.^{J.E. Klausen, J.R. Askim og S.I. Vabo: «Kommunereformen i Norge», i Kommunereform i perspektiv, 2016, s.25–46.}

Å få gjennomført det Solberg ikke rakk som kommunalminister, sto høyt på agendaen da Høyre og Frp etter Stortingsvalget i 2013 dannet regjering. I den nye regjeringens samarbeidsplattform, Sundvoldenerklæringen, var kommunereformen sentral. I korte trekk tok reformen mål av seg til å etablere større kommuner for å gjøre dem økonomisk mer «robuste», forbedre kvaliteten i kommunenes tjenestetilbud, og generelt styrke handlingsrommet deres. I tillegg var det viktig å få til en mer samordnet samfunnsutvikling ved å jevne ut forskjeller mellom kommunene.^{Prp. 95 S (2013–2014): Kommuneproposisjonen 2015, Kommunalog moderniseringsdepartementet, Oslo, s. 29–30.} Interkommunalt samarbeid, den foretrukne strategien til kommunene for å bedre systemkapasiteten, ble løftet fram som en sentral utfordring for lokaldemokratiet. Men om kommunene ble større, kunne staten slakke på tømmene.

Gjennomføringen av reformen ble påbegynt som en miks av statlig og lokal innflytelse, ved at staten påla alle kommuner å vurdere egen framtidig bærekraft og ta nabopraten om sammenslåing. Betydelige økonomiske virkemidler ble stilt til disposisjon. Etter hvert ble det imidlertid gjort endringer i inntektsoverføringssystemet som bar bud om at kommunene ikke kunne ta for gitt at staten kom til å kompensere for «selvvalgte smådriftsulemper».^{Klausen, 2016.} Dessuten åpnet stortingsflertallet for å gjøre vedtak om sammenslåinger som gikk på tvers av lokale vedtak.

KOMMUNEN – BÆREBJELKEN I VELFERDSSTATEN

For å kunne svare på hvordan kommunesammenslåing har endt opp som et politisk tabuemne, og hvorfor kommunestrukturen har vist seg så vanskelig å endre, må vi gå nærmere inn på hva kommunen er i dag, og hvilken plass den har i det norske forvaltningssystemet. På den ene siden er det lokale selvstyret, med forankring i formannskapslovene og senere kommunelover, en sentral del av norsk forvaltning. For eksempel er kommunene gjennom lov sikret rett til å fatte vedtak i lokale saker. På den annen side har blant annet utvikling av rettighetsbaserte velferdstjenester uavhengig av bosted bidratt til å innskrenke kommunenes handlefrihet. Behovet for lik adgang til like tjenester overalt i landet står på mange måter i kontrast til utstrakt lokalt selvstyre.

I dag fyller kommunen roller innenfor et bredt spekter av samfunnsområder. For det første er kommunen en sentral offentlige tjenesteyter. Det er kommunen som har ansvaret for tjenester som vi alle bruker i våre hverdagsliv: barnehager, grunnskole, eldreomsorg, fastlege, legevakt, med mere. Kommunen skal også levere velferdstjenester som et fåtall bruker: barnevern (ikke institusjoner), sosialhjelp, PP-tjeneste og rusog psykiatriomsorg. Dessuten er kommunen ansvarlig for oppvekstmiljø (lekeplasser og idrettsanlegg), lokale veier, vann og avløp, og renovasjon, og for regulering av blant annet boligområder, friluftsområder og næringsområder, saksbehandling etter planog bygningsloven og en del miljøforvaltningsoppgaver. Sist, men ikke minst har kommunen oppgaver innen næringsog kulturutvikling, og innen arbeid med å øke lokal deltakelse.

Selv om kommunen er en egen folkevalgt enhet, er handlingsrommet til kommunestyret ofte begrenset. Når det gjelder kultur, arealforvaltning og lokal næringsutvikling, har kommunen en viss frihet. Innenfor de lovpålagte tjenesteområdene er det mindre anledning for kommunepolitikerne til å gjøre egne prioriteringer ut over organisering av tjenestene.

Et viktig prinsipp for kommunesektoren er at alle kommuner skal ha det samme ansvaret (kjent som prinsippet om «generalistkommunen»). Det betyr at det ikke er anledning til å differensiere mellom store og små kommuner når det gjelder oppgaver og ansvar. Dermed er det de minste kommunenes systemkapasitet som i stor grad bestemmer hvilke oppgaver kommunesektoren kan få. Å inngå interkommunalt samarbeid er en vanlig måte for kommunene å øke kapasiteten på.

ER KOMMUNEREFORMEN EN SUKSESS?

Hvorvidt kommunereformen faktisk har løst det den tok sikte på å løse, er selvsagt for tidlig å si noe om, da gjennomføringen av reformen først vil bli avsluttet om to år. Det det derimot går an å si noe om, er selve reformprosessen og hovedtendensene så langt.

Før kommunereformen tok til, hadde landet 428 kommuner. Status for reformen er at 119 kommuner er vedtatt sammenslått til 47 nye kommuner. 13 kommuner ble bestemt sammenslått av Stortinget på tvers av lokale vedtak. Med én stemmes overvekt parkerte Stortinget på denne måten fredningsvedtaket fra 1995. Etter Stortingsvalget i 2017 ble to av de stortingsvedtatte sammenslåingene omgjort. Antall kommuner etter at alle sammenslåingene er effektuert i 2020, blir dermed 356 kommuner (en reduksjon på 72 kommuner).

Er dette nok til å kalle reformen en suksess, sett med regjeringens egne øyne? Fra 1958 til 1967, etter anbefaling fra Schei-komiteen, ble antall kommuner redusert med nesten 40 prosent. Til sammenligning er reduksjonen på 72 kommuner (17 prosent) ikke veldig stor. Likevel innebærer den pågående kommunereformen den største endringen i kommunestrukturen på 50 år, etter sammenslåingsrunder på 90-tallet som bare førte til at antall kommuner ble redusert med noen få prosent. Men å vurdere en kommunereforms grad av suksess ut fra antall reduserte kommuner er selvfølgelig for snevert. For regjeringen Solbergs reform er imidlertid dette et naturlig sted å starte. At antallet kommuner som etter regjeringens mening var for små, ble betydelig redusert, var et sterkt ønsket resultatet av reformen. For eksempel anbefalte regjeringens at man til slutt burde sitte igjen med ikke mer enn 100 kommuner.^{S.I. Vabo, T.P. Hagen, L.E. Borge, B.A. Brandtzæg, H. Holmli, H.M. Ohm og M. Hagerupsen: Ekspertutvalgets sluttrapport. Kriterier for god kommunestruktur, Kommunalog moderniseringsdepartementet, Oslo, 2014, s. 18.} Regjeringen selv tallfestet aldri noe offentlig mål for kommunereduksjonen. En reduksjon på 72 kommuner er langt unna reduksjonen på 328 kommuner, som ekspertutvalget anbefalte.

Men mer interessant enn å telle reduksjon i kommuner, er det å se på om regjeringen står igjen med kommuner som er i samsvar med målsettingen om å øke økonomisk robusthet, overføre store oppgaver uten å fravike generalistprinsippet og bedre koordinering av samfunnsutvikling innenfor arbeids-, bosteds-, og serviceregioner. I så måte er reformen mislykket. En ny kommuneinndeling med en mer enhetlig kommunestørrelse har reformen ikke oppnådd. Det vil fortsatt være store forskjeller i kommunestørrelsen når reformen er gjennomført, og det er vanskelig å se for seg at den vil føre til betydelige oppgaveoverføringer til kommunesektoren uten at man gir slipp på prinsippet om generalistkommunen. Dermed er det liten grunn til å tro at reformpresset har gått over. Et alternativ, som for tiden synes politisk uaktuelt, er å gi kommunene adgang i kommuneloven til å delegere administrativ og politisk myndighet, inkludert myndighet til å vedta deler av kommunebudsjettet og å opprette interkommunale organer à la samkommunemodellen, som regjeringen Solberg I avviklet i kommunereformens innledende faser. Min vurdering er at en forventning om en enhetlig kommunestørrelse og en enhetlig kommunal organisering av velferdstjenestene er urealistisk i et så spredtbygd og geografisk mangfoldig land som Norge. Da er det bedre å sikre, gjennom loven, muligheter for lokale tilpasninger som ikke begrenser det lokaldemokratiske ansvaret.

Når det gjelder selve gjennomføringen, er det min mening at kommunereformen ble for stor for lokalpolitikken i enkelte kommuner. For det første kan det se ut som at gjennomføringstempoet ble ødeleggende i kommuner hvor det var lokalt flertall for sammenslåing, men politisk uenighet om sammenslåingsretningen.Tidsplanen forhindret at kommunevalget kunne løse opp i fastlåste posisjoner i kommunestyret. Evenes kommune i Nordland er et eksempel på en slik situasjon. Her var det bred enighet om at kommunen måtte slå seg sammen med en eller flere nabokommuner. Men internt i kommunen ble man ikke enige om hvilke av dem man skulle slå seg sammen med. Kommunestyret endte med å vedta at kommunen skulle fortsette på egen hånd, samtidig som det i vedtaket bemerket at kommunen egentlig var for liten til å fortsette på egen hånd.^{A. Gjertsen, S. Frisvoll, J. Brobakk, A. Gustavsen, B. Lindeløv og R. Siverstvik: Innbyggermedvirkning i kommunereformen. Erfaringer med bruk av folkeavstemninger og spørreundersøkelser, NF rapport nr: 9/2017, Bodø.} Reformprosessen ser også ut til å ha vært uklar i en del kommuner som hadde flere ulike og gjensidig utelukkende sammenslåingsalternativer å forholde seg til. Hvilke kommuner som var med i sammenslåingsalternativene, endret seg også, og hvilke kommuner som sto igjen som sammenslåingspartner til slutt, kunne være uklart da innbyggerne gikk til stemmeurna. Et eksempel på dette er Nesset kommune i Møre og Romsdal, der et flertall av innbyggerne ønsket sammenslåing med Sunndal kommune. Sunndal kommune, derimot, ønsket ikke å slå seg sammen med Nesset kommune, som da gikk til alternativet som havnet på andreplass i folkeavstemmingen: flest mulig romsdalskommuner. Dette viste seg til slutt bare å være kommunene Molde og Misund.^{Gjertsen, 2017.}

HVA GJØR ENDRINGER I KOMMUNESTRUKTUREN SÅ VANSKELIG?

Kommuneinndeling er et vanskelig spørsmål. Men hvorfor er det så vanskelig? Et åpenbart problem er at både de som ønsker ny kommuneinndeling, og de som ikke ønsker en ny kommuneinndeling, hver for seg har gode argumenter. Argumentet som benyttes av dem som ønsker en omfattende kommuneinndelingsreform, er gjerne at dagens kommuner er for små til å ivareta sine oppgaver kostnadseffektivt og faglig forsvarlig. Et annet argument er at det rundt byer og tettsteder har utviklet seg regioner som gjør kommunene for små til å være funksjonelle enheter med god planleggingsevne. Motstandere av kommunereformen mener på sin side at det er i de minste kommunene at befolkningen er mest fornøyd med tjenestene, at små kommuner er oversiktlige med korte avstander mellom velger og folkevalgt, og mellom tjenesteutøvere og dem som bruker tjenestene. Videre hevder motstanderne at reformen ikke fører til de lovede økonomiske og kostnadseffektive gevinstene uten samtidig å sentralisere tjenesteproduksjonen. Reformmotstanderne peker på at interkommunalt samarbeid gir småkommunene mulighet til å bygge robuste fagmiljøer.

Men det er ikke bare det at alle sider har tilsynelatende gode argumenter, som gjør spørsmålet om kommuneinndeling så kontroversielt, og som gjør det så vanskelig å få til store endringer i kommunestrukturen.Tre andre forhold har etter min oppfatning avgjørende betydning: 1) by mot landdimensjonen som er iboende i kommunespørsmålet, 2) kommunenes territorielle dimensjon, og 3) den romlige dimensjonen ved et geografisk mangslungent land som Norge. Dette er forhold som i liten grad har blitt fanget opp av de to dominerende fagdisiplinene som har vært premissleverandører for kommunereformene: samfunnsøkonomi og statsvitenskap. Etter min mening har begge vært for opptatt av innbyggertall alene når kommunenes størrelse er tema. De har fokusert for ensrettet på å finne et kompromiss mellom borgereffektivitet (borgernes muligheter til å utøve innflytelse gjennom deltakelse og påvirkning i lokale politiske beslutninger) og systemkapasitet (kommunens evne til å utøve oppgavene sine). Dermed mister vi de tre nevnte dimensjonene av syne:

1) By mot land: Kommunene ble altså født som forvaltningsinstitusjon, ikke bare for å begrense statens makt over landets byer og bygder, men også for å begrense byenes makt over bygdene. Dette gjelder også i dag. I mange av kommunene med høy temperatur i debatten i kjølvannet av reformen handlet striden nettopp om kommunen skulle slå seg sammen med bykommunen, eller om man tvert om skulle unngå bykommunen ved å slå seg sammen med en av de andre omliggende landkommunene. Noen eksempler: tidligere nevnte Evenes og Nesset, dessuten Søgne (Vest-Agder), Songdalen (Vest-Agder) og Forsand (Rogaland). Søgne ble til slutt av Stortinget vedtatt sammenslått med Songdalen og Kristiansand på tvers av lokalt vedtak, mens Forsand etter først å ha sagt ja til å gå inn i Sandnes kommune, har forsøkt å få Stortinget til å gjøre om på vedtaket om sammenslåing.

2) Den territorielle dimensjonen: Denne handler om grenser, identitet og oppfatninger av hvem som rettmessig utgjør kommunefellesskapet og skal ha legitim innflytelse/ medbestemmelsesrett over fellesskapets ressurser.^{S. Frisvoll: «Når døde grenser våkner. Kommunen som lokalsamfunn i asynkron regionalisering», i M. Villa og M.S. Haugen (red): Lokalsamfunn, Cappelen Damm, 2016, s. 235–259.} Kommunereformens reskalering av det territorielle fellesskapet får naturligvis konsekvenser for hvem som får bli med å gjøre vedtak om organisering av skolestrukturen, næringsfondenes tildeling, bruk av kraftpenger og hvordan arealet i ens nærområde skal disponeres. Hvem som sitter igjen med kontrollen over utvikling på stedet der du bor, kan bli endret med en sammenslåing. Et eksempel på en kommune der dette var en viktig årsak til motstanden mot reformen, er Kvitsøy i Rogaland. Her så man for seg at man ville miste kontrollen over egen stedsutvikling om kommunen ble slått sammen med Stavanger. Man fryktet at naturskjønne Kvitsøy skulle omdannes til et fritidsboligsted. Kvitsøy var blant øykommunene som Stortinget lot fortsette som egen kommune etter reformen.^{S. Frisvoll, O. Storstad, M. Villa, B.E. Flø og R. Almås: Kommunereformen og øykommuner uten landfast forbindelse, Rapport 1/2015, Norsk senter for bygdeforskning, Trondheim, 2015.}3) Den romlige dimensjonen ved et geografisk mangslungent land som Norge: I dette ligger åpenbare faktorer som fysisk avstand og reisetid, men også at vær og vind kan føre til transportproblemer. Øykommunen Solund (i Sogn og Fjordane, den vestligste kommunen i landet) er et eksempel på dette. Her var en sentral bestanddel i den lokale motstanden mot reformen behovet for å beholde en lokal beredskap på øyene som kommunen består av. Det var ikke uvanlig at øyene var uten mobilforbindelse i lange perioder med vinterstormer. Den romlige dimensjonen ble ikke tatt hensyn til av kommunereformens ekspertutvalg, som anbefalte en minimumsstørrelse på norske kommuner på 15 000 til 20 000 innbyggere, med et mulig unntak for enkelte områder i Finnmark.^{Frisvoll, 2016.} Denne anbefalingen tok regjeringen ikke inn i reformen. Man skal ikke ha reist mye utenfor hovedstadsområdet før man skjønner at et slikt kriterium ville skapt kommuner med enorme innbyrdes avstander. Etter min mening synliggjør disse tre dimensjonene at kommuneinndeling aldri blir et enkelt spørsmål om «borgereffektivitet versus systemkapasitet», og at en vurdering av kommunestørrelse ut fra innbyggertall alene er altfor snevert. Dette gjenspeiler seg i den politiske kraften i spørsmålet om kommuneinndelingen. Slik sett er det ikke rart at kommunestrukturen har vært stabil i lang tid. Den aktiverer to av de mest stabile motsetningene i norsk politikk: by mot land, og statlig styring mot lokal selvråderett.