Revolusjonen som tapte sin røst
REVOLUSJON
Å løse klimaspørsmålet rager høyt oppe på min liste. Å avvikle atom våpen ville fått tilslutning fra Nobelkomiteen og er helt klart i tiden. Å løse brexitfloken på en slik måte at alle parter blir fornøyde, krever vel at man opererer med en forestilling om parallelle universer. - John Erik Fossum
Ekkoet av Rudolf Nilsens «Revolusjonens røst» er hørbart idet Storbritannia er i ferd med å forlate Den europeiske union. For veien mot folkeavstemning ble staket ut av «gudløse stolte» med en dristig – om ikke dumdristig – ambisjon: et Storbritannia avskåret fra det europeiske kontinentet. Status 15 måneder etter brexit-avgjørelsen er imidlertid ingen revolusjon verdig: Britenes utmelding av EU er snarere en reise gjennom mudderet i gamle kanalløp – 45 års EU-lovgivning og intrikate samarbeidsordninger på absolutt alle samfunnsområder. Å ønske seg ut av EU er én ting – men faktisk å gjøre det er noe ganske annet.
Fortsatt tro på at revolusjonen er mulig krever derfor en enestående standhaftighet. Brexit-tilhengerne er drevet av en nærmest religiøs søken etter nasjonal suverenitet, et ønske som fortsatt står ved lag. Men underveis mot målet har et stort paradoks blitt tydelig:Veien frem krever at målets egne grunnverdier settes til side. Det nasjonale demokratiet kan nemlig bare sikres ved at parlamentarismen – bunnplanken i Storbritannias politiske system – blir varig tilsidesatt.
Folkeavstemningen 23. juni i fjor ga et flertall for EU-utmelding som regjeringen nå villig forvalter. Spørsmålet er hvordan dette skal kunne gjøres på en demokratisk måte – og den britiske konstitusjonen gir ikke noe godt svar. Det sentrale prinsippet i den britiske parlamentarismen er at enhver rettskraftig lov er forankret i et flertallsvedtak i parlamentets to kamre. Men prinsippet om parlamentarisk suverenitet var brexit-prosessens første offer; i stedet har det direkte demokratiet fått forrang, slik det kom til uttrykk St. Hanskvelden 2016.
Folkeavstemningens resultat var ment å skulle styrke, ikke svekke parlamentet: Med et britisk nei til fortsatt EU-medlemskap skulle institusjonen gjenreises som det fremste symbol på nasjonal sjølråderett. I stedet er parlamentet nærmest kastrert – og dét i landets mest betydningsfulle politiske hendelse siden andre verdenskrig. For folkeavstemningen var ikke brexit, kun startskuddet for en uhyggelig komplisert, dryg og risikabel ferd hvor de mest erfarne i følget nå nektes innflytelse over veivalgene.
ET DEMOKRATISK ØYEBLIKK
Folkeavstemning er ingen uvanlig beslutningsform for spørsmål knyttet til EU. Siden Storbritannia ble medlem av unionen i 1972, har nær 50 folkeavstemninger blitt avholdt i medlemsog kandidatland, hovedsakelig over to grunnleggende spørsmål: medlemskap og traktatendringer.
Britisk konstitusjonell praksis har imidlertid begrenset bruken av folkeavstemninger. De tre som har vært avholdt gjennom medlemsårene, har kommet brått og av pragmatiske grunner. Den første gjaldt fortsatt medlemskap i det daværende EF i 1975; den andre et forslag om endringer i valgordningen i 2011; den tredje var altså brexit-avstemningen.
Skepsisen mot bruk av folkeavstemninger bunner nettopp i det politiske systemet som vokste frem i London på 1700-tallet og etter hvert dannet skole for resten av den vestlige verden. Britisk parlamentarisme baserer seg på det representative demokratiet, der veien fra folk til regjering går via valgte representanter i Underhuset. Er det grunn til å spørre folket til råds eller rydde opp i en uavklart situasjon, kan man gjerne holde valg – slik statsminister Theresa May forsøkte seg på denne forsommeren. Folkeviljen kanaliseres da gjennom en nyvalgt forsamling, som fatter sine vedtak i le for opinionens kastevinder.
Parlamentet som maktens absolutte sentrum var nettopp grunntanken brexitkampanjen ønsket å hegne om. Problemet nå er at folkets valgte representanter er grunnleggende uenige med folkeflertallet selv.Ved avstemningen ønsket omkring tre av fire parlamentsmedlemmer fortsatt EU-medlemskap, og flesteparten i det konservative regjeringspartiet gjorde det samme. Disse må nå tre til side for folkeviljen og de fløypolitikere som sies å forvalte denne.
Når folket blir bedt om å stemme «ja» eller «nei» på et spørsmål ved folkeavstemning, gjelder altså ikke lenger parlamentarismens fremste prinsipp. I brexit handler det også om langt mer enn «det demokratiske øyeblikk»
da avstemningen fant sted; det griper inn i hele den videre prosessen. For hvor kan parlamentet få innflytelse over forhandlingene med EU – om vilkårene for utmelding, utformingen av nye handelsavtaler og myriaden av avtaler på områder som politisamarbeid, akademisk grensefrihet, militær deltagelse og matsikkerhet?
Som i andre konstitusjonelle monarkier finnes det et avgrenset sett oppgaver som er forbeholdt Storbritannias regjering. Ingen kan med statsrettslig alvor hevde at frigjøringsprosessen fra EU faller innunder disse – men den korte forhandlingsfristen, komplett mangel på forberedelse før folkeavstemningen og betydelig intern uenighet setter regjeringen under et veldig press. En forsvarlig parlamentarisk behandling av brexit vil være svært tidkrevende og strekke seg langt utover de rammene EU har satt.
Regjeringen vil la parlamentet vedta den nye handelsavtalen med EU – men debatten og voteringen i Underhuset vil først finne sted idet forhandlingene er sluttført. Hvordan vil avstemningspremissene da se ut? Hva slags alternativer vil man stå overfor ved kanten av stupet? Parlamentets innflytelse før den tid er så visst ikke null, men så lenge forhandlingene vil foregå mellom britiske statsråder og byråkrater i Brussel, vil kranglevorne parlamentsmedlemmer i London spille en langt mindre rolle. Disse vil isteden måtte bale med den overveldende oppgaven det er å revidere det utall EU-lover og -forskrifter som skal inkorporeres i britisk rett. Regjeringen har foreslått denne inkorporeringen for å forhindre at det oppstår juridiske tomrom idet Storbritannia forlater unionen.Theresa May uttalte i september 2016 at importen av EU-retten vil sikre næringslivet maksimal forutsigbarhet i overgangsfasen, og fremholdt at alle lovendringer vil gjennomgå full granskning og skikkelig parlamentarisk debatt. Tanken er at lovgiverne i London deretter skal stå fritt til å forvalte, revidere og forkaste arven fra EU-medlemstiden.
Lovforslagets tittel er megetsigende: «European Union (Withdrawal) Billl» eller utmeldelsesloven. European Communities Act fra 1972, som ga EU-retten forrang i Storbritannia på områdene den regulerte, skal altså ikke lenger gjelde. Utmeldelsesloven illustrerer det sentrale spenningsforholdet i brexit-prosessen: ønsket om et totalt brudd med EU mot hensynet til forutsigbarhet for forretningsog samfunnsliv.
Men djevelen er i detaljene, og ryddearbeidet er det først og fremst byråkrater i London som skal gjennomføre. Målet er å tilpasse lovverket til britiske institusjoner og samfunnsforhold. Men hvordan arbeidet skal rasjonaliseres og kvalitetssikres, er et uløst spørsmål.
Fordi utfallet av forhandlingene med EU er ukjent – forhandlingene har ikke engang begynt – må regjeringen sikre seg et stort nok handlingsrom i den hjemlige lovendringsprosessen. Dette vil utvilsomt forskyve maktforholdet i regjeringens favør, på bekostning av parlamentet.
Den vesentligste problemstillingen handler derfor ikke om kvaliteten på arbeidet med utmeldelsesloven, men om selve legitimiteten til lovforslaget. I motsetning til forhandlingene med EU er arbeidet med utmeldelsesloven i gang. Regjeringen i London har allerede flagget at en gammel rettighet fra Henrik 8s tid skal anvendes på ny: Utøvende makt / regjeringen skal ha utvidet myndighet til lovgivning dersom særlige forhold taler for det. Renasjonaliseringen og revideringen av EUs lovverk er nettopp en slik anledning.
Primærrettsbestemmelser (grunnleggende traktater), som fordrer en omfattende parlamentarisk prosess, kan eksempelvis omgjøres til sekundærrett (forordninger og direktiver), hvor parlamentarisk innblanding er mindre påkrevet. Om regjeringen slik vil kunne fatte beslutningene selv, vil det ha dramatiske konsekvenser for maktbalansen over tid. For selv den mest iherdige parlamentariker vil ikke kunne greie å følge regjeringens lovendringsarbeid, selv i en relativt åpen prosess.
FOLKEVILJE VERSUS PARLAMENTARISK INNGRIPEN
Parlamentarismen i London er under angrep fra enda et hold: Skottland,Wales og NordIrland, som også insisterer på å spille en rolle i utmeldingsprosessen. De tre regionene vil naturlig nok hegne om den makt og myndighet de har fått overført. Bruddet med EU og lovendringene som følger, vil ha stor betydning for deres fremtidige rolle i Storbritannia, og Edinburgh, Cardiff og Belfast vil ikke sitte på gjerdet og vente på utfallene fra London. Alle har søkt innflytelse både i forhandlingene og i arbeidet med utmeldelsesloven, som vil regulere en rekke av de områdene som regionene selv har fått styre over. Spørsmålet som henger i luften, er om London vil overkjøre eller respektere regionene i den hektiske og omfattende brexitprosessen. I tillegg kommer forholdet mellom utøvende og lovgivende makt i regionene opp, fordi den komiteen som koordinerer arbeidet mellom London og regionene, består av regjeringsrepresentanter.
Folkeavstemningen anga i hvilken retning man skulle gå, men ikke hvor langt – altså nøyaktig hva slags forhold Storbritannia nå skal ha til resten av Europa. De tre viktigste alternativene er: 1) en svak tilknytning gjennom en form for WTO-ordning; 2) en mer omfattende avtale à la den som EU har fremforhandlet med Canada; 3) en variant av EØS.
Hvilket alternativ flertallet støttet, sa folkeavstemningen ingenting om. Ledende politikere på brexit-siden argumenterte freidig for at et utmeldt Storbritannia ville få både selvstendighet og adgang til EUs indre marked. Men med markedsadgang til unionen vil Storbritannia fortsatt måtte forholde seg til endringer i EU-retten. Å tre ut av EU med fortsatt adgang til markedet vil derfor, om noe, virke negativt inn på nasjonaldemokratiet. Slik vil det også arte seg dersom Storbritannia får en EØS-liknende avtale – en erkjennelse som er ved å synke inn i britisk offentlighet.
Politikernes lodd er altså å iverksette en høyst tvetydig folkevilje. Samtidig er parlamentet presset av regjeringens ønske om å ha bukten og begge endene under forhandlingene med EU.
Folkeavstemninger kalles ofte «direkte demokrati», mens representativt demokrati, som den britiske parlamentarismen, kalles «indirekte demokrati». Noen avviser sistnevnte som en form for valgt aristokrati, og ser på folkeavstemning som en overlegen demokratiform. Med denne innstillingen mener mange brexit-tilhengere nå at myndighetenes oppgave simpelthen er å iverksette folkeavstemningens vedtak. Men som vist er det mye grumsete farvann å navigere seg gjennom før målet er nådd – og ferden frem blir heller ikke enklere av at man ikke vet hvor man skal. Som en dyd av nødvendighet har politikerne fokusert stadig mindre på selvstendighet og understreket behovet for fortsatt markedsadgang og regulert EU-samarbeid for øvrig.
Et viktig spørsmål å avklare er hvordan parlamentarisk demokrati skal samstemmes med folkeavstemningsinstrumentet, og om dette i det hele tatt er mulig. Uten en slik avklaring vil de utøvende og dømmende instanser ta over makt på bekostning av den lovgivende. For der valgte politikere trer til side, blir politikkutøvelse i stedet til forvaltning og jus. Vakkert er det ikke, og heller ikke videre demokratisk. I brexittilfellet skulle folket bli gitt muligheten til å overprøve sine valgte representanter. Sakens kompleksitet har i stedet gjort folkeviljen til en begrunnelse for maktkonsentrasjon. Slik ble direktedemokratiet til et vrengebilde av den styringsmodellen britene selv holder så kjær.
DEMOKRATI ER EN TÅLMODIGHETSPRØVE
Folkeavstemning er et uttrykk for «øyeblikkets demokrati», mens parlamentarisme innebærer at konkurrerende verdier og interesser testes opp imot kunnskap og ekspertise. Ikke sjelden fører sistnevnte til kompromisser og sendrektighet, som en konsekvens av interessekamp og varsomhet. Parlamentarisk demokrati skal bidra til at en kvalifisert flertallsmening vinner frem, gjennom å filtrere og debattere standpunkter. Men i vår medieskapte samtid, der det akutte har forrang når dagsordenen skal settes, sliter parlamenter med å utøve sitt virke uten å bli avsporet.
«Brexit» viser at jo mer komplisert iverksettelsen av et folkeavstemningsvedtak er, desto viktigere er det at den lovgivende makt bidrar i prosessen. Parlamentarismen håndhever folkeviljen ved at flere former for folkelig innflytelse samkjøres.Valget i år viste eksempelvis at briter flest ikke ønsket noen «hard brexit», slik statsministeren var innstilt på: Folket manglet tillit til at løftet om full selvstendighet samtidig med garantert markedsadgang ville bli innfridd.
Det er de valgte politikernes fordømte plikt ikke bare å representere, men også å debattere og fatte beslutninger på grunnlag av all tilgjengelig informasjon om en sak. Parlamentarikerne er, slik filosofen Edmund Burke formulerte det, folkets verger så vel som delegater: De skal vokte over regjeringens arbeid og verne om alle sider ved lovgivningen samt veie velgernes oppfatninger mot partipolitiske hensyn og nasjonens ve og vel. Parlamentet er kompetent i faktisk og juridisk forstand: Det er demokratiets sentrale aktør.
Uten parlamentets funksjon som bølgebryter, (mot)vekt og kritisk gransker vil det politiske systemet være svært utsatt for demagoger. Om man mener politikernes fremste rolle er å avspeile folkemeningen, har denne kompromissutformende forsamlingen begrenset verdi. Men et slikt demokratisyn går ikke overens med forestillingen om politikeres særlige ansvar for å stake ut samfunnets kurs, at de er noe mer enn en ren avspeiling av folkeviljen.
Selv de politikerne som er varmest tilhengere av direkte demokrati, gjør langt mer enn å tilpasse seg folkemeningen; de bidrar aktivt til å forme denne. UKIPs leder Nigel Farage arbeidet i 25 år for å få Storbritannia ut av EU og derved også å avvikle unionen. Å søke folkets støtte til sitt politiske prosjekt er ikke illegitimt i seg selv; det interessante er hvordan Farage greide å lede borgernes allmenne misnøye inn mot spørsmålet om de var for eller imot EU-medlemskap. Kanalisering av folks frustrasjoner mot ordninger politikerne selv ønsker å endre, er ikke uvanlig i politikken. Med de retoriske frihetene agitatorer som Farage gjerne tar seg på vei mot målet, blir også handlingsrommet stort sammenlignet med parlamentarikernes seigere beslutningsformer.
Farages parti er næret av innvandringsmotstand, globaliseringsfrykt og imperial nostalgi – men mye av frustrasjonen brexit uttrykte, springer ut fra avindustrialiseringen og marginaliseringen som særlig samfunnene i Nord-England har gjennomgått. Disse prosessene ble imidlertid i høy grad drevet frem av britiske regjeringer selv – særlig Thatchers – og hadde mindre med EU å gjøre.Thatcher motarbeidet aktivt EUs initiativ til felleseuropeiske velferdsordninger for å redusere negative effekter av industriavviklingen, og gjorde dessuten svært lite for å løse problemene denne medførte innad i Storbritannia.
Som Rudolf Nilsen uttrykte det i sitt hyllingsdikt til revolusjonen: «Intet er mere som skrift i sand enn løfter om kjærlighet.» De som har fridd til folkeviljen, må vise seg tilliten verdig – men lite tyder på at en herjet britisk velgermasse vil få en EU-utmelding som svarer til løftene de ble gitt i forkant av avstemningen. Det er risikabelt å overse de strømninger i folket som for tiden kan gjenkjennes over hele Europa. Men det er også risikabelt å lede en revolusjon dersom man ikke er forberedt på å ta de omkostninger den vil medføre, særlig når den ikke løser de problemene man lovet at den skulle. Når lederne bakker ut av den ene posisjonen etter den andre, blir revolusjonens brave røst redusert til et svakt pip. De som snakket høyest om et revitalisert nasjonalt demokrati, beredte også grunnen for fremtidig misnøye. Utmeldingen av EU kan ikke komme den folkelige frustrasjonen i møte annet enn på symbolsk vis. I den andre enden av tunnelen, når brexit er fullført, kan opprørsviljen snu seg i en annen og farligere retning.